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2018年02月23日14:16 新浪司法

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  原标题:胡仕浩:多元化纠纷解决机制的中国趋势

  多元化纠纷解决机制(微信号:SIFAADR)供稿

  编者按:

  中国特色社会主义进入新时代。新时代要有新气象。党的十九大提出,要深化司法体制综合配套改革,打造共建共治共享的社会治理格局。《人民司法》(应用)2018年第1期制作特别策划。最高人民法院司法改革办公室主任胡仕浩《多元化纠纷解决机制的中国趋势》强调了中国多元化纠纷解决机制改革的法治化、专业化、智能化、社会化和国际化的发展趋势。厦门大学教授齐树洁的《域外调解制度发展趋势述评》一文关于调解法制化、电子化及职业化的有益经验,以及在激励与保障调解制度发展方面的优秀做法,均可为我国调解制度向现代化转型提供可资借鉴的参考样本。北京市顺义区法院院长李旭辉的《“多元调解+立案速裁”的紧密型司法ADR模式探索》介绍了北京法院的紧密型司法ADR模式,实现准司法矛盾调处机制与正式审判机制之间的无缝衔接,通过内部挖潜与社会分流,有效地化解社会矛盾纠纷。

  多元化纠纷解决机制的中国趋势

  完善多元化纠纷解决机制改革的法律保障体系建设

  提升社会治理专业化水平,努力促进社会矛盾纠纷的实质性化解

  实现人工智能技术与纠纷解决机制的深度融合

  多元化纠纷解决机制强调更好地发挥社会力量参与治理的作用

  顺应纠纷解决全球化发展趋势,不断打造国际化、外向型、合作型的纠纷解决机制

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央致力于推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十八届四中全会提出,要健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。2015年12月,中办、国办印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》,多元化纠纷解决机制改革进入了全面系统推进的新阶段。

  在中央统一部署下,最高人民法院先后发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》《关于人民法院特邀调解的规定》《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》等政策文件或者司法解释,充分发挥改革顶层设计、组织领导和沟通协调作用。地方各级人民法院结合自身工作实际,积极探索具有地方特色的改革模式,不断提升科技应用水平,推动多元化纠纷解决机制改革取得显著成效。经过多年持续不断努力,“党委领导、政府主导、社会参与、多元并举、法治保障”的工作格局初步形成,功能完备、运行规范的诉调对接平台基本建成,高效便捷、灵活开放的诉调对接机制不断创新,诉调对接的制度功效初步显现,全社会纠纷解决力量得到整合,纠纷解决的信息化智能化水平持续提升,各项配套保障机制不断健全完善,多元化纠纷解决机制地方立法进程稳步推进。

  当前,中国特色社会主义进入新时代。新时代要有新气象。党的十九大提出,要深化司法体制综合配套改革,打造共建共治共享的社会治理格局。随着改革的全面深化和协调配套,未来的多元化纠纷解决机制改革将会显现出五大发展趋势。

  趋势一

  多元化纠纷解决机制改革的法治化

  随着经济社会发展和利益格局的深刻调整,矛盾纠纷多发,诉讼案件数量激增,必须着眼于人民群众多元的解决纠纷诉求,把各类矛盾纠纷解决方式纳入法治化轨道。完善多元化纠纷解决机制的法律体系,有利于充分发挥司法在矛盾纠纷多元化解决机制中的引领、推动和保障作用,积极整合社会力量,建立健全诉讼与非诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制,既为人民群众提供高效、便捷、低成本的纠纷解决方式,又有利于促进提升社会治理的法治化水平,弘扬法治精神,更好地维护社会公平正义。完善多元化纠纷解决机制改革的法律保障体系建设,有三个需要重点关注的领域。

  第一,推动调解前置程序试点法律授权。当前,一些地方在现行法律框架内开展先行调解工作探索,也取得了一些成效。如山东潍坊法院通过创新做实做细诉前调解,实现了收案下降、结案上升的良性循环;北京法院通过部分类型案件调解前置,2017年1至10月份,全市法院多元调解导出案件量241979件,是2016年全年案件导出量(68763件)的3.5倍,占同期一审民商事新收案总量的62%;多元调解成功和速裁结案总量126753件,是2016年全年多元调解成功和速裁结案总量(20994件)的6倍,占同期一审民商事结案总量的38%。

  总体来看,由于法律依据不足,纠纷分流引导乏力,纠纷分流效果不明显,改革的红利难以完全释放。从实践看,调解前置程序试点只有获得法律授权,才能有效突破改革瓶颈。未来确有必要在调研总结地方探索基础上,由立法机关作出授权决定,对调解程序前置的案件类型、调解和诉讼程序、诉调衔接机制等作出规定,在部分地区开展调解前置程序试点。然后,抓紧推动修改民事诉讼法等相关法律,建立中国特色的调解前置程序。

  第二,适当扩大司法确认程序适用范围。2016年,全国法院共受理司法确认案件17.4万件,确认有效15.3万件,其中浙江、安徽、湖北、广东法院超过1万件。但从总体来看,司法确认程序对非诉纠纷解决渠道的支撑力度还很不够。实践中,除人民调解外,其他具有调解职能的组织调解达成的协议能否申请司法确认仍旧存在争议,司法确认只能适用于基层人民法院,影响了行业调解组织、商事调解组织、律师调解的发展。下一步要在全面调研掌握司法确认程序落实情况的基础上,总结分析存在的问题及成因,推动相关法律修改,扩大司法确认程序适用范围,提高适用法院审级,扩充适用调解组织类型,为社会组织深入参与纠纷解决提供更加充分有力的司法保障。

  第三,推动多元化纠纷解决机制全国立法。推动多元化纠纷解决机制法治化,最重要的成果是完善立法、健全制度。一些条件成熟的地方着手本地多元化纠纷解决机制的综合性立法和单项立法进程,已取得初步成果。2015年4月1日,厦门出台全国第一个地方性法规《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》;2016年7月22日,山东省出台第一部省级地方性法规《山东省多元化解纠纷促进条例》;2017年10 月13日,黑龙江省出台了《黑龙江省社会矛盾纠纷多元化解条例》;2017年11月24日,《福建省多元化解纠纷条例》正式通过。短短三年时间,我国关于多元化纠纷解决机制的地方立法迈出了可喜步伐,四部地方性法规相继出台,带动和推进了其他省市积极开展多元化纠纷解决机制立法工作。四川、安徽多元化纠纷解决机制建设的立法工作正在稳步推进。但是,在全国层面还缺乏综合性、顶层规划设计的法律,相关职能部门的职责界定、纠纷解决资源配置、工作机制和程序设置等问题目前还是主要依靠政策推动,难以调动全社会资源化解矛盾,地方成功经验的复制和推广也存在地域和政策壁垒。下一步要推动更多的地方开展地方立法探索,对现行有关法律作出适当修改完善,将多元化纠纷解决机制立法纳入国家层面的立法规划,并在条件成熟时向全国人大提出立法建议草案,整合单行法律中相关内容,推动制定一部集各地区、各方面探索经验之大成的多元化纠纷解决机制综合性、全国性法律。

  趋势二

  多元化纠纷解决机制改革的专业化

  让每一类纠纷都能通过最适合的方式得到解决,让所有当事人都能获得各自需要的、个性化的纠纷解决服务,是社会治理专业化的必然要求。当前,进一步提升社会治理专业化水平,迫切需要实现多元化纠纷解决机制升级换代。即推动多元化纠纷解决机制从部分法院与非诉调解等解纷机制的单向对接,升级为全国范围内多元化纠纷解决制度体系;从缓解信访和办案压力,向满足人民群众多元司法需求的源头治理转变,积极推动构建中国特色多元化纠纷解决机制,提升社会治理专业化水平,努力促进社会矛盾纠纷的实质性化解。

  司法要继续发挥引领推动保障作用。中国特色多元化纠纷解决机制的显著特点,就在于注重发挥司法的引领、推动和保障作用;注重通过完善多元化纠纷解决体系,有效促进司法功能的发挥和扩展;其他纠纷解决方式不断补充和完善司法救济渠道的局限和不足,二者协调并行发展。截至2017年10月,全国各级人民法院共建立2300多个专门的诉调对接中心,吸纳特邀调解组织近2万个、特邀调解员6万多人。有的地方法院通过调解分流案件达30%以上。近年来,最高人民法院分别与司法部、人力资源和社会保障部、中国证监会、中国保监会、全国妇联等单位,就行业性专业性人民调解、律师调解、劳动争议仲裁调解、家事纠纷、证券期货纠纷、保险纠纷、公证参与法院司法辅助事务等领域联合发布改革试点文件。安徽、四川、江苏、福建、黑龙江等高级法院分别与省政府法制办、住建厅、人社厅、司法厅、证监局、侨联、工商联等10多家单位联合印发诉调对接工作意见。下一步要继续巩固和发展法院推进多元化纠纷解决机制改革取得的成果,更加突出司法对纠纷解决机制建设的支持和保障,充分发挥纠纷解决前端、中端、后端的各自功能,构建分层递进、有机衔接、协调配套的中国特色多元化纠纷解决体系。

  诉讼费的杠杆作用要进一步完善。现行《人民法院诉讼费用交纳办法》已实施了十余年,随着经济社会的不断发展,现行诉讼费用收取标准整体上已经显得过低,收取方式也不够灵活多样,导致非诉纠纷解决渠道相对于诉讼渠道的经济和效率优势并不明显,当事人失信成本过低也导致滥用诉权现象时有发生。社会公众主动选择非诉纠纷解决渠道的意愿不强,大量琐细简单纠纷涌入诉讼渠道,当事人诉权得到形式满足的同时,正当实质权益反而受到冲击。因此,下一步应当积极推动相关部门对现行诉讼费交纳办法进行修改完善,厘清诉讼费性质功能,科学调整诉讼费构成范围,适当扩大收费案件范围,改革诉讼费收费基本模式,合理调整诉讼费收取标准,完善收退费规则,完善诉讼费负担规则,健全配套制度,切实发挥诉讼费的杠杆作用,引导当事人主动选择调解、仲裁、公证等更加专业、更有针对性的方式解决纠纷,使一般性矛盾纠纷化解在前端,最大限度减少不必要诉讼,使司法能够充分释放其解决重大法律争议的专业优势,更好地发挥“维护社会公平正义最后一道防线”的作用。

  趋势三

  多元化纠纷解决机制改革的智能化

  以互联网、大数据、云计算、人工智能等为代表的信息技术,为提升社会治理的智能化水平提供了强大科技支撑。以互联网为基础搭建全方位、立体化、开放化、模块化、一体化的在线纠纷解决平台,能够实现调解资源跨区域跨领域共建共享,促进各类纠纷解决机制跨界融合,提高社会治理的有效性。以大数据为智能应用的前提,能够推动纠纷类型、纠纷数据等从人工采集为主向自动采集为主转变,从粗放式采集向标准化采集转变,从线下一次使用到线上反复运用转变,有效提高数据应用水平。以云计算为智慧管理的手段,能够实现纠纷受理、分流、化解、反馈的数据全覆盖,对纠纷的在线咨询、在线调解、在线立案、在线审判等各类数据进行多层次比对分析,有助于提高纠纷化解的可预见性,促进办案标准和裁判尺度的统一。

  近年来,全国各地人民法院积极探索“互联网+”时代纠纷解决发展路径,为下一步向智能化转型升级打下了良好基础。如安徽合肥蜀山区法院建设“E调解”平台,四川成都法院“和合智解”E调解平台,浙江杭州电子商务网上法庭,吉林电子法院平台“空中调解室”,河北“互联网+诉非衔接人民法庭工作机制”等。2016年12月,最高人民法院在总结各地经验的基础上,发布《关于在部分地区开展在线调解平台建设试点工作的通知》,在北京、河北、上海、浙江、安徽、四川6个高级法院和上海海事法院开展试点。

  截至2017年11月底,全国已有565家法院开通了在线调解平台,在线调解员4892名,在线调解机构709家,在线解决纠纷12000多件。2017年8月18日,杭州互联网法院正式挂牌成立,这是中国乃至全球第一个集中审理涉互联网案件的法院,是司法主动适应互联网发展趋势的一项重大制度创新。2017年11月28日,最高人民法院、公安部、司法部、中国保监会联合发布《关于在全国部分地区开展道路交通事故损害赔偿纠纷“网上数据一体化处理”改革试点工作的通知》,在全国14个省区市开展试点,推动实现道路交通事故损害赔偿纠纷的网上一体化处理。

  今后的改革趋势必将是人工智能与纠纷解决机制的深度融合。下一步要持续完善在线纠纷解决机制平台功能,推进在线调解机制的制度完善,加强在线调解平台系统整合,不断开发大数据采集分析和挖掘应用潜能,实现人工智能技术与纠纷解决机制的深度融合,不断提高纠纷解决机制的智能化水平。

  趋势四

  多元化纠纷解决机制改革的社会化

  多元化纠纷解决机制强调更好地发挥社会力量参与治理的作用,在各级党委、政府支持下,逐步建立完善党委领导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障的多元化纠纷解决工作格局,搭建全社会共同参与纠纷解决工作平台,同时畅通全社会共同参与纠纷解决的渠道,让当事人通过最适合、最便捷的方式解决纠纷,减轻群众讼累,综合发挥群众自治和司法职能优势,通过群众自治组织及时解决纠纷。目前,全国人民调解委员会78.4万个,人民调解员385.2万人,村居(社区)和乡镇(街道)人民调解委员会基本实现全覆盖,2017年1月-10月调解纠纷699.2万件,实现了矛盾纠纷消除在源头,化解在基层。

  主动适应社会矛盾纠纷发展变化的新特点,在医疗纠纷、道路交通、劳动争议、物业纠纷等领域普遍建立行业性、专业性人民调解组织,夯实社会和谐稳定的根基。如北京高级法院与首都综治办共同指导成立北京多元调解发展促进会,整合了50家行业调解组织、专业调解组织的力量。2017年1月至11月北京多元调解促进会及其会员单位行业性、专业性调解导入11046件,调解成功1818件,稳妥处理涉及10万余人的网络P2P平台“人人行”公司借贷纠纷案等重大敏感纠纷,维护了社会和谐稳定。福建厦门思明区法院和厦门鹭江公证处跨界合作,将诉前分流、司法送达、调查取证、财产保全等司法辅助业务外包给公证处,截至2017年11月底,累计集中送达128585次,涉及案件25373件,司法送达月均完成率提升30.14%,送达周期缩短至14天,司法分流调解案件618件,走出了一条法院与公证跨界合作的成功路径。

  同时也应当看到,当前社会力量参与纠纷解决还存在一些困难。如人民调解政府主导色彩偏重,社会自治性调解发展相对不足;民间机构、专业组织、行业协会、商会等社会力量成立专门机构参与纠纷解决存在一定法律障碍;调解、仲裁、公证等非诉解纷收费规则不明确,自主发展前景不够明朗等。下一步改革要进一步加强综治协调和政府保障力度,推动修订完善社会服务组织登记管理法规,规范商事调解收费标准,鼓励社会解纷力量更多参与社会治理。要加大政府购买社会服务力度,推动各级政府扩大购买社会服务范围,将调解、仲裁、公证等多元解纷服务纳入政府采购目录,促进社会解纷力量发展。要大力支持和鼓励发展行业调解、商事调解、专业调解,加强人民调解专业性、行业性建设,加大对人民调解、特邀调解的专项经费支持力度,构建人民调解和行政调解国家保障、行业调解协会支持、商事调解市场运作的经费保障模式。

  趋势五

  多元化纠纷解决机制改革的国际化

  多元化纠纷解决机制是发扬中国“和为贵”传统思想的具体体现,通过化解纠纷营造诚信友善、文明和谐的社会氛围,提炼具有中国特色的社会治理文化,在国际舞台倡导中国特色的社会治理文化价值观,可以为促进世界各国替代性纠纷解决机制的发展贡献“中国智慧”。中国特色的多元化纠纷解决机制应当继续弘扬包括人民调解在内的优良传统,充分发挥中国传统解纷文化的比较优势,不断将“东方经验”发扬光大,推动依法治国与以德治国有机结合,实现“法安天下、德润民心”;同时也要合理借鉴域外成功经验,充分考虑中国传统文化和法律文化对域外经验的接纳程度,实现中国多元解纷从传统到现代的完美转身。

  下一步改革的重点发展方向之一,是加强多元解纷国际交流,提升国际话语权。要顺应纠纷解决全球化发展趋势,不断打造国际化、外向型、合作型的纠纷解决机制,大力发展国际商事调解组织,不断充实中国特色多元化纠纷解决体系内涵。建立共建共治共享国际/区际对话沟通协同机制,积极参与国际纠纷解决机制规则制定。积极参与其他国家和地区司法机构、仲裁机构、调解组织的交流与合作,提升我国纠纷解决机制的国际话语权。加强宣传引导和成果展示,让中外当事人自愿选择调解、仲裁等非诉讼方式解决纠纷,用中国特色的和谐文化思想丰富全球治理理念,为服务“一带一路”建设等国家重大发展战略作出应有贡献。

  当今世界,国与国之间的竞争已经日益表现为制度规则的竞争,哪里的制度好,人才、资金、技术等资源就会流向哪里;谁掌握了规则制定的话语权,谁就掌握了未来发展的主动权。多元化纠纷解决机制是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,是“四个全面”战略布局的全局性、基础性、长期性工作,也是国内、国际矛盾争端解决的重要机制。中国特色多元化纠纷解决机制改革已经取得巨大成就,我们自豪却不能自满。我们要继续坚持人民中心地位,以广大人民群众的利益为根本出发点,不断增强纠纷解决的法治化、专业化、智能化、社会化、开放化水平,通过改革让人民群众拥有更多纠纷解决选择权,在纠纷解决中真正感受到公正、高效和便捷,展示东方调解和谐文化传统的“中国魅力”,让多元化纠纷解决机制改革的“中国趋势”源源不断地为世界替代性纠纷解决机制发展提供“中国经验”和“中国方案”!

  原载于:《人民司法》(应用)2018年第1期

  作者单位:胡仕浩,最高人民法院司改办主任;龙飞,最高人民法院司改办指导处处长;马骁,最高人民法院司改办指导处干部。

  本期责编:赵毅宇

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编辑:sf_wangxue

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