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2018年05月22日16:22 新浪司法

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  原标题:龙飞:赋强公证在多元化纠纷解决机制中的功能定位

  多元化纠纷解决机制(微信号:SIFAADR)供稿    

  编者按

  2018年5月12日,由湘潭大学、长沙银行股份有限公司、湖南省公证协会共同发起成立的全国首家“强制执行公证文书制度研究中心”在湘潭举行揭牌仪式。来自全国各科研院校的100多位实务专家和学者见证了中心的成立,并参加随后举办的“强制执行公证文书制度改革与展望”研讨会,就相关实践探索和理论研究进行讨论交流,为强制执行公证文书制度改革建言献策。公众号现将最高人民法院司法改革办公室指导处处长龙飞的发言刊发。

  赋强公证在多元化纠纷解决机制中的功能定位

  最高人民法院司法改革办公室指导处处长 龙飞

  当前,我国改革进入攻坚期与深水区,国家发展处于社会转型期、利益调整期与矛盾凸显期,各种社会矛盾纠纷频发、易发,且纠纷的主体、性质、形式、过程及社会影响都呈现多元化的特征与趋势。因此,建立健全多元化纠纷解决机制已成为推进国家治理体系和治理能力现代化必然要求。

  2004年,最高人民法院在《人民法院第二个五年改革纲要》中,正式将“多元化纠纷解决机制改革”列为一个重要的改革项目。2009年,最高人民法院发布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》,强调要促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展,为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对完善多元化纠纷解决机制改革做出了新的战略布局:“健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有效衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。2015年,中央《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》要求充分发挥公证、鉴定等机构在矛盾纠纷化解中的重要作用。据此,多元化纠纷解决机制改革不仅要求有效化解社会矛盾,还需要预防纠纷的产生。2016年,最高人民法院《关于进一步深化纠纷解决机制改革的意见》明确指出加强与公证机构的对接,发挥公证在纠纷预防、矛盾化解等方面的扩展功能。由此可见,建立健全多元化纠纷解决机制,既需要发挥司法的引领作用,又需要社会力量协同共建;既需要多元的纠纷事后化解机制有效解决矛盾纠纷,还需要通过科学的纠纷事前预防机制避免矛盾的产生。公证机构作为参与多元化纠纷解决机制的重要社会力量,在事前预防与事后化解中均可起到重要作用。目前,全国共有公证机构2942家,公证员13218人;2017年办理各类公证事项1450万多件,公益法律服务139万多件,出具赋强公证债权文书1116347件,出具执行证书44989件,在预防与化解矛盾纠纷上成效显著。

  就世界范围而言,公证制度可以划分为两种不同类型,一类是大陆法系公证制度,另一类是普通法系公证制度。强制执行公证属于大陆法系公证的重要特征,普通法系公证中无强制执行内容。我国属于大陆法系公证制度,根据我国相关法律与司法改革文件,可以发现强制执行公证在多元化纠纷解决机制中的功能,呈现出逐步多样化与全面化的过程。

  一、赋强公证的范围:从一般债权到金融领域债权

  2000年,最高人民法院、司法部联合发布的《关于公证机构赋予强制执行力债权文书执行有关问题的联合通知》,规定可通过赋予强制执行力的仅有六种债权文书(1、借款合同、借用合同、无财产担保的租赁合同;2、赊欠货物的债权文书;3、各种借据、欠单;4、还款(物)协议;5、以给付赡养费、扶养费、抚育费、学费、赔(补)偿金为内容的协议;6、其他债权文书)。2006 年《公证法》对赋予强制执行的债权文书范围进行拓宽,突出了“以给付为内容”这一关键要素。2006 年《公证程序规则》第19条规定,给付为内容的债权文书的给付对象包括货币、物品和有价证券。2009年发布的《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第12条规定“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他有调解职能的组织对民事纠纷调解后达成具有给付内容的协议,可以申请公证机构依法赋予强制执行效力”,该规定明确了“有给付内容的调解协议”可通过公证债权文书的方式赋予其强制执行力。2016 年,最高人民法院《关于进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》第11条将当事人可以办理公证债权文书的范围扩展到“有给予内容的和解协议”。2017年6月,最高人民法院、司法部联合发文《关于开展公证参与人民法院司法辅助事务试点工作的通知》,进一步明确在公证参与调解中,公证机构可以应当事人申请,对具有给付内容、债权债务关系明确的和解、调解协议办理公证并赋予强制执行效力。2017年7月,最高人民法院、司法部、中国银监会联合下发《关于充分发挥公证书的强制执行效力服务银行金融债权风险防控的通知》将银行业金融机构运营中签署的各类融资合同、债务重组合同、还款合同、还款承诺、各类担保合同、保函等,纳入公证债权文书的范围。由此可见,赋强公证的范围扩大到金融领域,进一步加强金融风险防控,提高银行业金融机构债权实现效率,降低金融债权实现成本,是经济发展进入新常态保障金融安全的新要求。

  二、赋强公证的预防功能:从源头上控制纠纷的产生

  公证制度是我国社会主义法律制度的重要组成部分,是预防性司法证明制度。该制度的根本目的是在保障民法私权自治原则的基础上,实现国家对重大经济活动与公民的重要法律行为的适当干预,以预防经济纠纷的产生和避免可能发生的社会矛盾,维护经济活动的正常运行和社会的和谐、稳定。借鉴孙思邈提出“上医治未病,中医治欲病, 下医治已病”的理念,纠纷解决如同疾病治疗,强制执行公证的纠纷预防功能便是“治未病”。

  赋强公证在多元化纠纷解决机制中的预防功能,主要体现在通过规范当事人之间的法律行为,迫使债务人适当履行公证债权文书所确定的义务,从而达到预防纠纷发生的作用。当债权文书经过公证程序,即被赋予强制执行效力,且债务人在公证中做出愿意接受强制执行的承诺时,就意味其放弃了通过诉讼的方式来解决纠纷。当债务人未按照公证文书的约定履行义务时,债权人可以不经过诉讼程序,直接向法院申请对公证文书进行强制执行。因此,对在公证债权文书中承诺可强制执行的义务人而言,主动履行义务之利大于懈怠、拖延履行之利。在主动履行与不主动履行两种选择间, 趋利避害的天性多使其选择主动履行,从而避免纠纷的产生。从司法实践的情况来看,相当一部分债务人都能够自觉履行公证债权文书中规定的义务,从全国的赋予强制执行效力的公证文书情况来看,2017年全国出具执行证书占赋予强制执行效力的公证文书的比例为4%。由此可见,赋强公证在稳定债权债务关系、减少纠纷与诉讼等方面发挥了重要的预防功能。

  三、赋强公证的促进功能:降低解纷成本、疏减法院讼源

  根据杨兆龙先生的考证,“公证制度最初产生于欧洲,后世各国之制度,莫不渊源于此。”欧洲之公证制度起源于古罗马,几经变迁与发展后,在证明作用的基础上扩充了具有强制执行的效力。这一效力对当事人与法院在纠纷解决上而言,分别产生了降低成本与疏减讼源的作用。

  首先,在以科斯、波斯纳等为代表的法律经济学派旗帜鲜明地提出效率目标后,中国法学界已逐步认识到纠纷解决中成本与收益的重要性。强制执行公证使得债权文书不用经过复杂的诉讼程序取得执行依据,仅根据双方事先的约定与承诺,通过公证后直接进入法院民事强制执行程序。这一制度降低当事人解纷成本的积极价值一目了然,即与当事人通过诉讼解决纠纷需花费的诉讼费、代理费、时间成本、人力成本等显性成本与隐性成本相比,当事人申请强制执行公证的成本更为低廉。其次,就法院而言,近年来各级法院诉讼案件持续呈增长趋势,“案多人少”的矛盾日益突出。强制执行公证使纠纷直接进入强制执行程序,不仅便利权利人快速实现权利,同时更重要的是起着疏减讼源的作用,减少不必要的诉讼案件进入法院审判程序,为多元化纠纷解决机制的发展起了重要的促进作用。

  四、赋强公证的保证功能:赋予调解和解协议强制执行力

  调解与和解是多元化纠纷解决机制中的重要部分。但根据《民事诉讼法》《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》等法律法规的规定,调解协议,具有民事合同性质,不具有强制执行效力。从理论上看,调解协议是当事人自愿达成的,调解协议的自动履行就不存在问题,但从实践中大量调解书进入强制执行程序、经过非司法调解处理过的纠纷反悔率较高等现象,可以看出调解结果的安定性容易因当事人的反悔而破坏,导致先前的调解行为功亏一篑。因此,调解协议的执行力问题已成为制约调解发展的瓶颈问题。

  为解决这一问题,我国法律规定了多种赋予调解协议强制执行力的方式,如司法确认制度、申请支付令、仲裁裁决、赋强公证债权文书等。赋强公证,可以看作是一种排斥国家权力过分强性介入民间纠纷的解决方式,之所以被社会普遍认同,其根本原因在于公证权是一种介于国家与社会之间的社会公共权力,其凸显了政治国家对市民社会一定程度的妥协,而这种妥协正是现代法治国家的表征之一。2002年《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第10条规定:“具有债权内容的调解协议,公证机关依法赋予强制执行效力的,债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。”2009 年《诉非衔接意见》第12条和 2016年《深化多元化纠纷解决机制改革的意见》第11条再次重申公证机关赋予诉讼外调解协议强制执行效力。因此,通过公证赋予调解协议、和解协议强制执行效力,可以维护调解、和解结果的安定性,从而保证调解和解制度的快速发展。

  综上,正如司法在多元化纠纷解决机制中的功能定位是发挥引领、推动和保障作用,赋强公证则可以在多元化纠纷解决机制中发挥预防、促进与保证功能。人民群众的多元司法需求呼唤多元化纠纷解决机制的供给,多元化纠纷解决机制的完善又需要多元主体的共同参与,公证机构可谓生逢其时,迎来了其最好的发展机遇。在公证制度改革推进过程中,公证机构应该严把公证活动质量,努力提升公信力,于市场需求中彰显公证价值,在多元化纠纷解决机制建设中发挥更大作用。

  主 编:龙 飞

  本期责编:赵毅宇

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编辑:sf_wangxue

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