李少平:传承“枫桥经验” 创新司法改革

李少平:传承“枫桥经验” 创新司法改革
2018年10月31日 15:54 新浪司法

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  原标题:李少平:传承“枫桥经验” 创新司法改革

  多元化纠纷解决机制(微信号:SIFAADR)供稿 

  最高人民法院将传承创新“枫桥经验”纳入了2018年司法改革工作要点,要求各级人民法院大力弘扬“枫桥经验”,不断健全完善多元化纠纷解决机制。这不仅是人民法院深化司法体制综合配套改革必须坚持的重要方面,而且是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。《法律适用》在最高人民法院李少平副院长撰文“传承‘枫桥经验’创新司法改革”的基础上,组织“新‘枫桥经验’与多元化纠纷解决机制”特别策划,约请专家和法官对新时代“枫桥经验”的实践创新和理论提升进行探讨,为人民法院推进多元化纠纷解决机制建设,参与基层治理提供理论支撑。公众号将陆续刊发“新‘枫桥经验’与多元化纠纷解决机制”特别策划的文章。

  传承“枫桥经验”创新司法改革

  最高人民法院副院长 李少平

  ★摘要★

  “枫桥经验”既是一项具有历史延续性的制度传统,也是一种不断创新发展、充满生机活力的社会治理实践。人民法院在司法改革中应当传承创新“枫桥经验”,准确把握“枫桥经验”的精神实质,将其转化为推进司法改革的若干基本遵循,不断健全完善多元化纠纷解决机制,推动国家治理、政府治理、社会治理有机融合,促进共建共治共享的社会治理格局效能升级,推动司法体制综合配套改革和社会治理制度建设不断取得新进展。

  关键词:枫桥经验;司法改革;多元化纠纷解决机制;社会治理

  上世纪60年代初,浙江枫桥的干部群众创造了“枫桥经验”,并随着社会的发展不断完善、发展和创新“枫桥经验”。可以说,“枫桥经验”既是一项具有历史延续性的制度传统,也是一种不断创新发展、充满生机活力的社会治理实践。自诞生以来,“枫桥经验”经历了从调和阶级矛盾、维护社会治安、加强社会管理到创新社会治理的变迁〔1〕,其内涵也在实践中不断得到丰富和发展。人民法院应当将“枫桥经验”融入司法改革实践,在改革中不断传承创新“枫桥经验”,并将“枫桥经验”与司法改革的结合作为人民法院充分发挥职能作用的内生动力,不断提高司法公信力,满足人民群众日益增长的美好生活需要,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

  一、准确把握“枫桥经验”的精神实质

  人民法院在司法改革中传承创新“枫桥经验”,首先要深入了解“枫桥经验”的发展脉络,并在此基础上准确把握“枫桥经验”的核心内涵和精神实质。

  从“枫桥经验”的发展脉络看,大致可以分为诞生(始于1963年)、前进(始于1971年)、发展(始于1991年)、深化(始于1998年)四个阶段。〔2〕“枫桥经验”发端于社会主义改造时期,起初是一种对敌和平斗争改造的经验,后来发展为处理人民内部矛盾的经验,此后,又转变为社会治安综合治理经验,〔3〕再从社会治安综合治理经验发展为包括村民自治、基层民主法治建设在内的基层社会治理经验。〔4〕

  上世纪60年代初,在社会主义教育运动中,浙江诸暨枫桥镇干部群众创造了“充分发动和依靠群众,开展说理斗争,没有打人,更没有捕人,就地制服四类分子(地主、富农、反革命分子、坏分子)”的好经验。〔5〕1963年,毛泽东同志对于“矛盾不上交,就地解决”的“枫桥经验”予以肯定,并且作出批示:“要各地仿效,经过试点,推广去做。”〔6〕他在与公安部领导谈话时说:“从诸暨的经验看,群众起来之后,做得并不比你们差,并不比你们弱,你们不要忘记动员群众”。〔7〕

  “文化大革命”初期,“枫桥经验”曾被认为是“和平改造”的典型、是“放纵包庇敌人”的表现而受到批判。1971年,在第15次全国公安会议上“枫桥经验”再次受到肯定。〔8〕1978年4月起,枫桥地区又在全国率先开展为“四类分子”评审摘帽试点工作,“枫桥经验”成为正确落实党的政策的工作经验。1979年,出现了“四类分子没有了,还要不要枫桥经验”的质疑,当时的公安部调查组作出了明确的表态:“枫桥经验”依然适用,农村的治安问题依然复杂,依然要依靠群众,实行帮教。〔9〕

  改革开放后,枫桥区干部群众加强社会治安的动态管理和公共管理场所的专业化、网络化管理,创造了融“打、防、教、管”于一体的社会治安综合治理网络,探索出了一条适合当代实际的社会治安综合治理的最佳途径,有效地维护了社会治安,保障了经济的繁荣发展。〔10〕1990年5月,浙江省公安厅和绍兴市公安局对这一经验进行了总结,形成了调查报告和典型材料。同年9月,中央政法委转发了这个调查报告,并向全国推广。1991年,由于媒体的大量宣传报道,全国范围内再次掀起了学习“枫桥经验”的热潮。“枫桥经验”被视为社会治安综合治理的典范。〔11〕

  1998年,经浙江省调研总结和《人民日报》推广介绍,“枫桥经验”被提炼为“党政动手,依靠群众,立足预防,化解矛盾,维护稳定,促进发展”的时代特色经验。〔12〕“枫桥经验”最为典型的做法是“四前四早工作法”。“四前”即“组织建设走在工作前,预测工作走在预防前,预防工作走在调解前,调解工作走在激化前”。“四早”即“预警在先,苗头问题早消化;教育在先,重点对象早转化;控制在先,敏感问题早防范;调解在先,矛盾纠纷早处理”。〔13〕此外,还建立了“三联”(组宣联手、镇村联动、工作联考)考核和包村干部“反考三落实”(即包村工作向村述职、包村工作由村评议、包村工作与村捆绑考核)制度。 〔14〕

  2003年,时任浙江省委书记的习近平同志在浙江纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”40周年大会上明确提出,要牢固树立“发展是硬道理、稳定是硬任务”的政治意识,充分珍惜“枫桥经验”,大力推广“枫桥经验”,不断创新“枫桥经验”,切实维护社会稳定。〔15〕同年,“枫桥经验”中的“矛盾化解五分法”(即“家庭琐事不出户、邻里纠纷不出组、小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”)的做法向全国推广。2008年,“枫桥经验”的内涵又有新发展,逐步形成了村民自治、基层民主法治建设的新经验。〔16〕

  2013年,习近平总书记就坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示:“各级党委和政府要充分认识‘枫桥经验’的重大意义,发扬优良作风,适应时代要求,创新群众工作方法,善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题,把‘枫桥经验’坚持好、发展好,把党的群众路线坚持好、贯彻好。”〔17〕

  2017年12月,中央政法委书记郭声琨在浙江调研时强调,“新时代,要把握好‘枫桥经验’的精髓,传承好‘枫桥经验’,同时,适应社会主要矛盾变化,顺应人民日益增长的美好生活需要,推动‘枫桥经验’与时俱进,不断焕发新的生机活力。”〔18〕2018年的中央政法工作会议提出,要以总结推广新时代“枫桥经验”为契机,提升城乡基层社会治理现代化水平,推动“枫桥经验”由促进乡村治理体系建设向促进城镇、社区治理体系建设延伸。〔19〕

  半个多世纪以来,“枫桥经验”经历了不同的发展阶段,其目标定位不断在发生变化,相应地,工作方法也在不断地进行调整,但是,其核心内涵始终如一,那就是:尊重人民主体地位,发动群众,依靠群众,就地解决矛盾。“枫桥经验”是党的“一切为了群众、一切依靠群众和从群众中来、到群众中去”的群众路线的生动写照。这是“枫桥经验”的核心价值所在,也是“枫桥经验”的精神实质。

  “枫桥经验”是基层群众主动参与社会治理和规则制定的鲜活实践,是具有典型意义的中国法治经验,是关于法治中国的生动故事,它为中国特色的法治生成和发展模式提供了鲜活的实践样本,尤其是,它在推动纠纷预防和源头治理、完善矛盾纠纷多元化解机制方面树立了典范。

  “枫桥经验”注重在基层治理中狠抓基层党组织建设,重视在党的领导下加强其他社会组织建设;坚持民主、自治原则,建立基层群众自治制度,保障人民当家作主;立足于建设人民满意的服务型政府,构建基层社会公共服务体系。这些做法体现了党的十九大精神,也是全面推进依法治国进程中需要深入挖掘和弘扬的新时代内涵。

  当前,司法改革正处在承前启后的关键阶段。最高人民法院将传承创新“枫桥经验”纳入了2018年司法改革工作要点,要求各级人民法院大力弘扬“枫桥经验”,不断健全完善多元化纠纷解决机制,推进国家治理、社会治理、群众自治的有机融合,促进调解、仲裁和诉讼等共建共治共享多元解纷格局的效能升级。这不仅是人民法院深化司法体制综合配套改革必须坚持的重要方面,而且是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

  二、务实推进司法改革的基本遵循

  党的十九大提出,要“全面落实司法责任制,深化司法体制综合配套改革”。人民法院要将“枫桥经验”同司法改革实际相结合,不断传承创新“枫桥经验”,务实推进各项改革举措。具体而言,应当做到以下6个坚持:

  一是坚持党的领导、整体统筹,主动将司法改革融入全面深化改革大局。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。坚持党对一切工作的领导,发挥党总揽全局、协调各方的作用,是各项事业取得成功最根本的政治保障。人民法院要自觉把传承创新“枫桥经验”、务实推进司法改革融入全面深化改革工作大局,主动对接党委整体部署,积极争取党委政府支持协作,促进法院各项工作的整体升级和快速发展,切实发挥司法改革服务保障社会经济发展的职能作用。

  二是坚持人民中心、群众路线,发挥法院在社会综合治理中的法治引领作用。全心全意为人民服务,是党的根本宗旨。群众路线是党的生命线和根本工作路线。“枫桥经验”是我们党“以人民为中心”发展思想的具体体现,也是党的群众路线在矛盾纠纷化解工作中的灵活运用。人民法院要始终坚持“尊重群众、为了群众、发动群众、依靠群众”的工作思路,尊重基层群众首创精神,积极创新工作指导方式,始终做到便民利民,教育和引导群众自我教育、自我管理、自我服务,在预防和化解社会矛盾中不断迸发出新的活力。各级人民法院要在诉讼服务和诉调对接工作中让人民群众拥有更多参与纠纷解决的选择权,在纠纷解决中真正感受到便利。充分尊重当事人的自主意思表示,支持和引导人民群众理性表达诉求,自愿参加调解、仲裁、诉讼等纠纷解决活动,自主达成和解协议,引导当事人选择最便捷、最适合、最经济的纠纷解决渠道。

  三是坚持依法履责、延伸职责,充分实现司法维护社会公平正义的核心职能。执法办案是人民法院工作的第一要务。基层法院在推动社会治理重心下移、实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动中具有重要作用。各级法院要始终坚持履行审判职能,大力提升审判质效,充分发挥司法维护社会公平正义“最后一道防线”作用。要依法加强对人民调解的业务指导和技能培训,不断健全诉调对接制度机制,支持社会组织参与纠纷解决。要坚持“不错位、不越位、不缺位”,适度延伸职能,将派出法庭打造成为基层治理“桥头堡”,大力整合基层社会纠纷解决资源,推动矛盾纠纷源头化解,有效改变法院在纠纷解决中的“独舞”局面,推动形成各方面力量共同参与纠纷解决的全新格局。

  四是坚持系统集成、合作共赢,全面构建多元化、便捷化、法治化的矛盾纠纷预防化解机制。加强社会治理制度建设,必须做到社会协同、公众参与、形成合力,不断提高基层治理的社会化水平。各级法院要深入挖掘各种有利社会条件和文化资源,充分发挥人民法院在纠纷解决体系建设中的引领、推动、保障作用,形成全覆盖、网格化的调解指导体系,将纠纷化解关口前移。大力建设从村(居)调解、行业调解,再到法院特邀调解,最后由诉讼终局裁判的纠纷解决体系,实现“分层递进、多级过滤、稳妥有序、合作共赢”,确保矛盾就地化解,发挥司法在纠纷解决体系中的“压舱石”作用。

  五是坚持价值引导、德润人心,将社会主义核心价值观融入司法改革实践。各级人民法院要充分认识到社会文化和价值观念在纠纷解决中不可替代的巨大作用,积极引导乡贤、族老将急公好义、回馈乡里的优秀品质,转化为化解群众矛盾、做群众工作的巨大热情。要大力支持群众自治组织开展工作,有效实现法治与德治、德治与自治、自治与共治的有机统一,为公正司法奠定良好的法治文化基础。

  六是坚持理论引领、科技助推,打造新时代的“枫桥经验”。现代化的纠纷解决,必须有现代化的理论基础和现代化的科技支撑。人民法院要积极同科研机构建立联系,通过邀请学者访问调研、设置课题研究项目、召开理论研讨会、出版专题论著等多种形式,为人民法院传承创新“枫桥经验”提供理论支持。要大力推进信息化和“智慧法院”建设,创新网络便民利民工作机制,提升在线调解质效,不断提升人民法院工作智能化水平,推动“枫桥经验”在新时代焕发新风采。

  三、健全完善多元化纠纷解决机制

  习近平总书记强调,改革就是奔着问题去的,要坚持问题导向,哪里的问题最突出,哪个疙瘩最难解,就重点抓哪项改革。〔20〕当前,我国纠纷解决体系建设的主要矛盾,已经转化为人民群众日益增长的多元解纷需求和多元解纷渠道发展不平衡、不充分之间的矛盾,具体表现为诉讼渠道不断扩大完善和社会解纷力量发展不平衡、不充分之间的矛盾。

  我国社会主要矛盾的性质,决定了必须通过建立完善多元化纠纷解决体系,促进社会自我消化矛盾纠纷,有效维护社会和谐稳定;我国纠纷解决体系建设主要矛盾的实际状况,决定了人民法院要切实发挥在多元化纠纷解决机制中的引领、推动、保障作用,积极构建制度机制平台,引导当事人自主解决纠纷,培育社会自愈能力,有效防范和化解各类风险。

  当前矛盾纠纷多元化解机制建设还面临着一些困难,主要表现在社会纠纷解决力量发育相对缓慢、社会组织经费保障体制不完善、非诉渠道分流案件作用发挥不够等方面。为此,我们应当坚持问题导向,从“枫桥经验”中充分汲取改革的智慧和力量,不断提高非诉讼纠纷解决方式的社会认同感,形成简单纠纷化解在诉讼前端,法院在后端集中审理疑难、复杂、新类型案件,人民法院发挥适用规则、明确规则、创制规则职能的新格局。

  “枫桥经验”是人民群众在解决各种矛盾纠纷、实现自我管理的过程中创造性智慧的结晶,它在解决矛盾纠纷方面,形成了一整套行之有效的做法,如建立“党委抓总、部门协同、镇村联动”的工作机制,以形成工作合力;建立纠纷案件移送、重大疑难纠纷联调、综治工作统计月报等工作制度;重视调解,除建立村组、片区、镇三级调解组织外,还充分发动各种社会力量参与调解,从调解比例来看,社会力量调解占75%左右,司法所、人民调解委员会调解占15%左右,派出所、法庭调解仅占5%左右;在调解方式上,主动体贴民情,注重说服感化,灵活采用多种方式;对于调解,还提出了一系列具体要求,如“六个优先”(即容易激化的纠纷优先调处,经济纠纷优先调处,“三养”纠纷优先调处,有倾向性、牵连性的纠纷优先调处,影响生产的纠纷优先调处)、“四个统一”(即调解干部调解纠纷时认识要统一,调解纠纷程序要统一,法律政策依据要统一,处理方案要统一)、“六个用心”(即倾听当事人陈述要专心,调查取证要细心,开展疏导要耐心,调处纠纷要诚心,下达结论要公心,遇到反复要有恒心)和“四快工作法”(即矛盾纠纷及时受理,取证调查及时到位,组织调解及时有效,案件办毕及时报结)等。〔21〕

  枫桥法庭在司法实践中还形成了“三前调解法”“四环指导法”和“调解劝导制度”。“三前调解法”是指诉前调解、庭前调解、判前调解,尽量使纠纷调解在成讼前、开庭前和宣判前进行,配套建立了法律指导员制度、纠纷告诉引导制度、特邀陪审、旁听制度以及案件结果反馈制度。“四环指导法”是指诉前环节普遍指导、诉时环节跟踪指导、诉中环节个别指导、诉后环节案例指导。通过“四环指导法”,强化了“依法调解”原则,并且实现了审判与调解的有机结合。〔22〕“调解劝导制度”是指法庭在受理案件之前,为当事人提供一份“调解劝导书”,以亲切平和的方式说明调解与诉讼的利弊,劝导当事人理性选择解纷方式。 该制度体现了司法为民的理念,有利于整合法律资源,更好地服务于当事人。

  “枫桥经验”作为化解基层社会矛盾纠纷的经典样板,为人民法院进一步健全完善多元化纠纷解决机制提供了诸多有益的启示。

  一是努力推进矛盾前端治理,鼓励引导当事人更多选择非诉讼方式化解矛盾纠纷。将纠纷解决从后端诉讼向前端矛盾化解推移,促进社会治理模式由“消极安全”向“积极安全”转变,是社会治理转型升级的一个重要表现。〔23〕各级人民法院要挖掘利用海量案件资源,提供面向各类诉讼需求的相似案例推送、诉讼风险分析、诉讼结果预判、诉前调解建议等服务,积极引导当事人自愿选择调解、仲裁等适当的非诉讼纠纷解决方式,促进矛盾纠纷有效分流、多元化解。

  二是注重依靠各方力量系统推进矛盾纠纷多元化解。多元化纠纷解决机制决不是靠人民法院单兵突进能够实现的,人民法院要注重与党政、人大、仲裁、公证、调解组织、社会团体等有关部门的沟通,加强与行政机关、仲裁机构、人民调解组织、商事调解组织、行政调解组织的对接,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议与诉讼的有机衔接,调动各方积极性,构建共建共治共享的社会治理格局。

  三是建立调解前置程序,加大矛盾纠纷诉前分流力度。要注重发挥地方积极性,推动有条件的基层法院开展家事、相邻关系、小额债务、消费者权益保护、交通事故、医疗纠纷、物业管理等适宜调解的纠纷调解前置程序的试点工作,促进矛盾纠纷的诉前分流。

  四是充分发挥人民法院在多元纠纷化解中的指导和保障作用。人民法院可以通过法律咨询、业务培训、实地指导等方式,加强对调解等工作的法律指导,切实做到法律指导工作经常化和制度化,促进非诉解决机制整体质效的提高。另一方面,由于诉讼是解决纠纷的最终手段,人民法院要严格遵循证据裁判原则,依法公正处理诉讼案件,发挥司法裁判的定纷止争和价值引领作用,弘扬社会主义核心价值观,切实维护当事人合法权益,促进社会和谐稳定。

  五是注重多元化纠纷解决机制与其他机制的衔接配合。将多元化纠纷解决机制改革与推进案件繁简分流机制、立案登记制、专业化审判、智慧法院建设等相关改革举措有机衔接、统筹规划,形成纠纷层层分流过滤机制,完善卓有成效的配套与保障措施,促进改革举措之间更加协调、形成合力。

  四、推进国家治理、社会治理、群众自治有机融合

  “枫桥经验”体现了国家治理、社会治理、群众自治的有机融合,昭示着中国特色社会主义法治道路。“枫桥经验”由人民创造,体现了人民群众的集体智慧,是基层群众自治的典型样态;同时,它顺应了时代的要求,顺应了国家治理的需要,体现了“以人为本”“和谐社会”“稳定与发展”等理念,并得到了中央的支持和推广。“枫桥经验”强调“群防群治”“齐抓共管”,动员起最广大的部门、干部和群众,深入渗透到社会治理的各个环节;在多元治理格局中,“枫桥经验”要求领导干部起带头和表率作用,并建立了工作例会制度、情况通报制度、首办责任人制度、维稳工作考核制度等日常工作机制。〔24〕

  “枫桥经验”既体现了自下而上的参与和多元特色,也包含了自上而下的各种动员、指导和教化方式。在国家治理、政府治理与社会治理互动的过程中,形成了某种沟通协调机制,政府的经验可能转化为群众的经验,国家的资源可能发展成社会的力量,立法的局限在法律实践中得到弥补,司法功能的有限性被凸显出来,司法的权威性则通过综合方式得到有效捍卫。

  “枫桥经验”是一种具有生命力的治理实践,它尊重当地群众争取自身合法权益的各种选择,着眼于法治建设的本土传统与现代制度文化的内在统一,通过在不同的社会治理方式之间保持多元化、理性化的内在张力,塑造具有中国特色的社会主义法治传统和地方性法治经验。

  人民法院在推进司法改革中,应当贯彻“枫桥经验”所蕴含的多元共治理念,并处理好国家治理、社会治理、群众自治之间的关系。

  一是通过司法改革推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大报告指出,“全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。”习近平总书记指出,“深化司法体制改革,建设公正高效权威的社会主义司法制度,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。”通过司法改革促进司法更加公正、高效和权威,增强人民群众的获得感,是完善中国特色社会主义法治体系的内在要求。

  二是促进各种社会力量在矛盾纠纷化解中发挥更大的作用。当前,民间组织、行业组织、专业组织、行业协会、商会等社会组织成立专门机构参与纠纷解决存在法律障碍,社会组织经费保障体制不完善,律师和社会公众对非诉纠纷解决机制的参与度不足,这些困难导致非诉渠道分流案件作用发挥不够。为此,人民法院应当重视主动培育社会力量的解纷能力,在法律制度和工作机制上为社会力量参与纠纷解决创造良好条件。如积极推动修订完善社会组织登记管理法规,规范商事调解收费标准,鼓励民间解纷力量更多参与社会治理;推动各级政府通过购买社会服务方式,将调解等多元解纷服务纳入政府采购目录,促进民间解纷力量发展;大力支持和鼓励发展行业调解、商事调解、专业调解,加强人民调解专业性、行业性建设,加大对调解的专项经费支持力度,推动构建“人民调解和行政调解国家保障,行业调解协会支持,商事调解市场运作”的经费保障模式;建立完善调解培训机制建设,推动建立专业化、职业化调解员资质认证制度,加强调解员职业道德建设,完善调解员职业水平评价体系和绩效考评体系;等等。

  三是推动自治、法治与德治有机结合。要切实保障人民群众有序参与和监督司法的权利,当前全国人民陪审员总数达22万人左右,较2013年翻一番,5年来参审案件1295.7万件,〔25〕要在此基础上认真贯彻《人民陪审员法》,不断完善中国特色的人民陪审员制度。要通过社会调查员、合适成年人等制度,在家事案件、未成年人案件等案件中,加大人民群众对司法活动的参与。要深化司法公开,完善司法与媒体的良性互动机制,以阳光司法增进全社会对司法的信赖,让司法裁判成为“活起来的法律”,真正成为人们的行为准则和生活规范。要在裁判文书释法说理中,注意法理情相融合,以法为据、以理服人、以情感人,追求法律效果与社会效果相统一,让法治与德治相得益彰。要适度延伸司法职能,充分发挥基层法院、派出法庭引领推动保障作用,推动基于“情理法”的调解与基于“法理情”的诉讼良性互动,不断优化乡村社会治理结构,为乡村振兴战略顺利实施提供有力保障。

  五、促进共建共治共享社会治理格局效能升级

  “枫桥经验”是一个综合的、开放的体系,总体上经历了从政策到制度、从运动到组织、从管理到治理的变迁。其中既包括传统的治理方式,如动员、开会、宣传、汇报等,也包括现代的治理方式,如建立具体细致的行业规范、强调数字化的管理、接受公开的制约和监督等。“枫桥经验”历经半个多世纪经久不衰,就是因为其中贯穿着与时俱进的创新精神。在中国特色社会主义新时代,“枫桥经验”面临着转型升级问题,这种转型升级应当以优化共建共治共享的社会治理格局为改革目标,以法治化、智能化、专业化为主要特征。

  法治化是现代社会治理的基本原则,也是一个成熟社会的基本标志;智能化是社会治理的技术创新,是有效提高社会治理效率和精准度的必然要求;专业化是现代社会治理的内在规律,随着社会分工越来越细,社会治理必然朝着专业化方向迈进。〔26〕社会治理从传统治理向现代治理转型,必然要推进社会治理方式的法治化、智能化和专业化。人民法院在推进司法改革中,应当以“枫桥经验”为引领,大力推动法治化、智能化、专业化,促进共建共治共享社会治理格局实现效能升级。

  在法治化方面,人民法院要积极推动多元化纠纷解决机制的立法进程。近年来,一些条件成熟的地方着手推进本地多元化纠纷解决机制的综合性立法和单项立法,已取得初步成果。如厦门、山东、黑龙江、福建等地已经出台了多元化纠纷解决机制地方立法,带动和推进了其他省市积极开展多元化纠纷解决机制立法工作;四川、安徽、吉林等省多元化纠纷解决机制建设的立法工作也在稳步推进。这为推动全国性综合立法奠定了良好基础。下一步,应当深入调研地方立法实践的有益探索,总结提炼各地立法经验,支持和鼓励更多地方通过地方立法开展探索和试点,提升矛盾纠纷多元化解法治水平;根据改革推进落实情况和司法实践对现行有关法律作出适当修改完善,为矛盾纠纷多元化解机制建设提供有力法律保障,推动多元化纠纷解决机制立法纳入全国人大立法规划;在条件成熟时向全国人大提出立法建议草案,整合单行法律中相关内容,通过集各地、各方成功经验之大成的综合性全国性法律,将社会治理“从政治走向法治、从党的政策走向正当法律程序、从群众运动走向民间治理”。〔27〕

  在智能化方面,人民法院要牢牢掌握人工智能时代推进司法改革工作的主动权。最高人民法院已于2016年10月开展在线调解平台试点,进行初步探索,取得了阶段性成效。截至2018年7月20日,全国共有1008家法院接入在线调解平台,共有人民调解员、特邀调解员、律师调解员、行业调解员、商事调解员等在内的13781名调解员,人民调解委员会、行业协会调解中心、商事调解中心、心理咨询机构、仲裁机构、律师事务所等12908家调解组织入驻在线调解平台,在线调解平台共调解案件19312件。〔28〕各级人民法院应当顺应现代科技发展趋势,在基础数据与终端平台、人工智能与司法经验、现代科技与诉讼程序、算法规则与法治公义等四个方面,深入推进科学技术、社会治理和司法改革的深度融合,打造“互联网+社会治理”新模式。〔29〕

  在专业化方面,人民法院要不断夯实各项工作基础。要细化落实中央关于加强法官队伍正规化、专业化、职业化建设的各项要求,不断完善司法人事管理制度机制,全面提升司法队伍政治素质和业务能力。要在人员、资金、软硬件建设等投入上向基层一线倾斜,改善基层法院、派出法庭的人员结构和物质装备条件,使之能够有效应对现代社会矛盾日益复杂化、新颖化的挑战。要积极培育高素质、专业化的社会工作人才队伍,在医疗纠纷、道路交通、劳动争议、物业纠纷等领域建设专业性调解组织,大力完善律师调解制度,加强社会心理服务,建立第三方中立评估机制等,提高社会力量参与化解矛盾纠纷实效。

  “好风凭借力,送我上青云”。今年恰逢改革开放40周年纪念,“枫桥经验”也迎来了新的历史发展机遇。人民法院要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,秉持敢想敢干、开拓进取的改革精神,在司法改革实践中传承创新“枫桥经验”,探索在全国法院复制推广新时代“枫桥经验”的有效形式,推动司法体制综合配套改革和社会治理制度建设不断取得新进展。

  注释:

  〔1〕参见卢芳霞:“走向‘社会治理’的枫桥经验”,载《学习时报》2018年1月22日第4版。

  〔2〕俞红霞:“‘枫桥经验’的形成和发展历程”,载《中共党史资料》2006年第2期。

  〔3〕参见谌洪果:“‘枫桥经验’与中国特色的法治生成模式”,载《法律科学》2009年第1期。

  〔4〕参见汪世荣主编:《枫桥经验:基层社会治理的实践》,法律出版社2008年版,第5页。

  〔5〕同注〔3〕。

  〔6〕陈一新:“‘枫桥经验’的新发展与新启示——关于浙江诸暨市加强和创新社会管理的调查与思考”,载《政策瞭望》2011年第5期。

  〔7〕吕剑光:“‘枫桥经验’的前前后后”,载《人民公安》1997年第19期。

  〔8〕同注〔2〕。

  〔9〕同注〔3〕。

  〔10〕同注〔4〕,第5页。

  〔11〕同注〔2〕。

  〔12〕同注〔2〕。

  〔13〕同注〔3〕。

  〔14〕同注〔3〕。

  〔15〕参见“‘枫桥经验’历久弥新”,载《人民日报》2013年9月16日第1版。

  〔16〕参见卢芳霞:“‘枫桥经验’50年辉煌成就”,载《观察与思考》2013年第10期。

  〔17〕“习近平就坚持和发展‘枫桥经验’作出重要指示”,载中国新闻网,http://www.chinanews.com/gn/2013/10-11/5367787.shtml,2018年7月27日访问。

  〔18〕郭声琨:“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 坚持和发展枫桥经验 开创政法综治工作新局面”,载人民网,http://politics.people.com.cn/n1/2017/1212/c1001-29702352.html,2018年7月27日访问。

  〔19〕“中央政法工作会议:总结推广新时代‘枫桥经验’促进城乡基层社会治理现代化”,载中国长安网,http://www.chinapeace.gov.cn/2018-01/23/content_11447076.htm,2018年7月27日访问。

  〔20〕“习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二十九次会议”,新华社北京2016年11月1日电。

  〔21〕同注〔3〕。

  〔22〕同注〔3〕。

  〔23〕参见余潇枫:“安全治理:从消极安全到积极安全——‘枫桥经验’五十周年之际的反思”,载《探索与争鸣》2013年第6期。

  〔24〕同注〔3〕。

  〔25〕周强:“最高人民法院工作报告”,2018年3月9日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上。

  〔26〕同注〔1〕。

  〔27〕胡铭:“论刑事和解的理念基础——浙江‘枫桥经验’与美国VOR模式之比较”,载《浙江社会科学》2010年第9期。

  〔28〕数据来源:人民法院调解平台,http://tiaojie.court.gov.cn,2018年7月20日访问。

  〔29〕浙江省综治办课题组:“构建‘互联网+社会治理’新模式打造‘枫桥经验’升级版”,载《政策瞭望》2017年第2期。

  文章来源:《法律适用》2018年第17期

  公号主编:龙 飞

  本期责编:赵毅宇

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责任编辑:王雪

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