“马鞍山经验”:矛盾纠纷多元化解创新实践

“马鞍山经验”:矛盾纠纷多元化解创新实践
2019年01月11日 10:31 新浪司法

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  原标题:新时代矛盾纠纷多元化解 “马鞍山经验”创新实践研究

  多元化纠纷解决机制(微信号:SIFAADR)供稿   

  新故相推,日生不滞。改革开放40年来,马鞍山在推动经济社会发展的同时,更加注重共建共治共享社会治理创新,形成了矛盾纠纷多元化解“马鞍山经验”。最高人民法院院长周强在2018年全国“两会”上,再次将“马鞍山经验”写入法院工作报告并向全国推广。①安徽高院院长董开军明确提出,“马鞍山经验”极具影响力,要再调研、再创新、再升华,认真做好先全省、后全国的拓展应用。市委加强顶层设计,推动创新实践,“马鞍山经验”已经成为马鞍山改革开放40年来的生动品牌和靓丽名片。

  一、明晰定位:“马鞍山经验”是生动实践

  我国矛盾纠纷多元化解机制改革经历了从探索试点到示范推广、从基层实践到理论升华、从改革政策到制度构建的十多年历程,基本搭建起“党委领导、政府主导、社会参与、多元并举、法治保障”的工作格局,在实践中已经发挥了巨大的社会治理功能和社会治理价值,体现了中国特色社会主义制度的优越性。②马鞍山矛盾纠纷多元化解的创新实践能够上升到“马鞍山经验”推广,有其源泉和基础,有理论指引和创新,有实践总结和价值推广。

  “马鞍山经验”是贯彻习近平新时代中国特色社会主义政法思想的生动实践。习近平总书记在领导政法工作谋新篇、开新局实践中,提出了一系列新理念、新思想、新战略,指引我们在错综复杂中抱元守正,在矛盾风险中胜利前进。十八届四中全会全面部署多元化纠纷解决机制建设,马鞍山乘势而为,深刻分析人民群众对矛盾纠纷多元化解需求与多元解纷机制发展不平衡、不充分问题,支持和促进各种解纷机制的繁荣发展,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互补充的多元化解机制。2015年6月市委出台《关于全面推进多元化纠纷解决机制建设的意见》,市人大常委会随后作出《进一步推进多元化纠纷解决机制建设的决定》。 “意见”“决定”推进地方顶层设计,紧紧围绕人民群众的平安、和谐需求,按照传承与创新相结合的思路,坚持法治导向,提升运用法治方式和法律思维推进矛盾纠纷化解的能力和水平;坚持创新导向,用改革思维破解矛盾纠纷化解难题;坚持服务导向,以服务群众、促进发展为落脚点,构建矛盾纠纷化解新体系,为多元化纠纷解决机制改革提供坚强的政治保障和法治保障。

  “马鞍山经验”是创新社会治理的生动实践。现行倡导的多元解纷机制是社会生成与国家理性构建相结合的产物,主张从社会的客观需要和现实条件出发,合理配置资源,以各种解纷机制程序的合理衔接和互补为前提。马鞍山高度重视推进基层治理体系和治理能力现代化,坚持系统思维,坚持专项治理与系统治理、综合治理、依法治理、源头治理相结合,在社会治理工作中走出了一条新路。坚持机制创新,以措建层级平台为纽带,以创新治理体系为着力点,以化解纠纷促和谐为常态,以良性互动机制为支持,不断推进矛盾纠纷多元化解工作机制的健全和完善。坚持传承与发展,把多元改革的“江东之路”打造成整体规划、先行先试的探索之路;布局谋篇、点面结合的服务之路;各具特色、一县一品的创新之路;党政主导、多元给力的联动之路。“马鞍山经验”逐渐成为全国性典型经验,集中表现为“党政司法协力推进、预防化解齐头并进、一院一品错位跟进、互联互通与时俱进”,成为全国样板。③

  “马鞍山经验”是突出司法推动作用、构建矛盾纠纷多元化解格局的生动实践。遵循“自治-调解-裁判”的解纷递进解决规律,科学设计法律调控与非法律调控,诉讼解决与诉讼外解决方式的联动、协调和衔接,弥补传统解纷机制形式的缺陷,切实为人民群众提供便捷和适宜的解纷途径。充分发挥法治的保障作用,在多元化纠纷机制的培育上,法院发挥“输血”功能,让多元解纷机制强健体魄,培养社会解纷组织的“造血”功能,推动人民调解、行政调解、行业调解、专业调解和诉讼调解的有机衔接。发挥司法引领功能,法院既是通过诉讼方式解决纠纷的解决者,又是多元解纷机制中的统筹者、协调者和保障者,具有组织、引领、培育、规范、推动、保障等环节中的“定海神针”作用。发挥保障功能,既重视非诉讼解决纠纷的灵活性、合意性和温和性,又重视司法解决的权威性、终局性,发挥好法院在多层次、多领域依法治理中的保障功能和作用。

  “马鞍山经验”是立足马鞍山形成的可复制经验,引领全国法院创新推进的生动实践。如费孝通所言,法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设置若干法庭,重要的还得看人民怎么去应用这些设备。④经过多年的实践与创新,马鞍山举全市之力,加强平台载体建设,以人民群众喜闻乐见的方式丰富解纷路径,推动“马鞍山经验”落地生根,形成了一系列品牌,成为可实施、可复制、可推广的典型性经验。含山、和县建立县级矛盾纠纷调处中心,和县升级换代了“9+x”在线系统平台,花山建立道交、物业“网上数据一体化一体化平台”,雨山建立金融商贸、夕阳红志愿者调解等示范化平台,当涂打造“江南水乡解纷网”,博望发挥商会调解作用。市级层面构建大综治中心、警民联调、医疗和校园网格化调解、律师调解平台。充分发挥基层治理功能,确保小矛盾不出村居,大矛盾不出城区;充分发挥综治系统设立的中心(站)功能作用,成为化解社会矛盾的“消、防站”。近2年来,全国有近200批次政法、综治系统到马鞍山学习考察,全国法院多元化纠纷解决机制改革暨全国法院经验交流会在马鞍山召开,最高人民法院院长周强亲自到马鞍山视察调研,充分肯定“马鞍山经验”生动实践。

  二、丰富内涵:不断满足人民群众多元解纷新期待

  社会认同理论创立者塔菲尔(taifel)提出:“社会认同是一个社会的成员共同拥有的信仰、价值和行动取向的集中体现”。⑤“马鞍山经验”在形成过程中十分注重其内涵价值。

  坚持以人民为中心思想,满足人民群众多元解纷新期待。在多元解纷进程中,马鞍山坚持以人民为中心的发展思想,从让人民群众满意的事情做起,从人民群众最迫切的愿望行动,为人民群众安居乐业提供有力法律保障,落实在保障人民群众人身权、财产权、人格权,增强人民群众获得感、幸福感、安全感。充分尊重当事人的处分权和选择权,为当事人提供更多可供选择解决途径,以便当事人立足于双方共同的心理需求,通过“意志合作”解决纠纷。多元解纷机制改革的目标更重要的是为人民群众提供越来越大的自由意识和行为空间,赋予民众自由选择解纷方式的权利,适应现代法治国家可持续发展的需要。多元解纷新理念,恰恰是中国传统的和谐理念与现代社会国家治理体系建设的有机融合。与此同时,积极发挥广大人民群众自我管理、自我服务、自我提升的迫切愿望,充分调动基层多元解纷积极性,最大限度地调动人民群众参与社会治理的能动性和创造性,努力让人民群众在多元化解中感受公平正义。

  坚持党委领导,构建共建共治共享新格局。牢牢坚持党的领导,充分发挥政治优势和制度优势,党委谋规划、谋格局、谋方向、谋保障,使多元改革体系运行有序;人大决定定平台、定机制、定职责、定监督,使多元改革强力实施;政法委协调方案、协调机制、协调资源,使多元改革落地生根,成为建设法治马鞍山、平安马鞍山的重要载体。改革开放以来,除了诉讼和人民调解这两种经典、传统的纠纷解决渠道外,我市的行政仲裁、商事仲裁、职业仲裁、行政调解、商事调解、行业调解、协助和解、民间调停等多元解纷机制有了长足发展。市委在制定“推进意见”时,特别强调要努力建立和完善方式多样、互相补充、有机衔接、规范有序的多元化矛盾纠纷解决机制,形成“党委领导、政府负责、司法推动、社会协同、多元参与、法律保障”的矛盾纠纷预防化解工作格局。各县区委、政法委先后出台措施落实市委意见,推动建立工作体系,系统规划层级改革框架设计,构建平台载体系统,落实党政、司法、社会组织间的工作责任,因地制宜强化基层基础建设,构建覆盖城乡解纷体系。2017年2月16日“马鞍山会议”上,最高人民法院副院长李少平指出:“马鞍山市高度重视多元化纠纷解决机制改革工作,坚持党政主导,积极构建多元化解纠纷工作格局……探索形成的马鞍山实践值得充分肯定”。

  坚持地方顶层设计,推动诉调对接新实践。在中央的统一部署之下,以法院系统为主要推动力量的多元化纠纷解决机制改革成果,很大程度地反映在民事诉讼法修改、人民调解法出台,以及仲裁法、劳动人事争议调解仲裁法等法律的制度完善中。明确人民法院对多元纠纷解决机制进行业务指导的职责,保证国家司法权对多元纠纷解决机制的指导和核心地位;明确人民法院在推进司法确认、仲裁审查和执行过程中把好“法律关”,促进和保障各种纠纷解决机制的健康发展。为落实市委意见,马鞍山两级法院先后出台细化措施113项,制定了多元化纠纷解决机制改革路线图和目标体系、工作平台、改革项目、推动改革落地生根。市委在2016年县区委集中换届后召开的第一次全市性会议就是专项部署多元解纷工作。市委政法委每年都召开专项推进会部署落实,市中级人民法院每年一个专项规划,把多元解纷工作做细、做实、做出成效。在顶层设计中,完善市域社会治理体系,完善战略保障、组织保障、制度保障、能力保障、司法保障,统筹考虑多元解纷体系建设,完善多层次组织体系,统筹各种力量的协调创新,打造多元解纷共同体。

  坚持升级换代,拓展多元解纷新路径。我国社会主要矛盾的性质,决定了必须通过建立完善多元化纠纷解决体系,促进社会矛盾自我消化,积极构建指导机制平台,引导当事人自主解决纠纷,培育社会自愈能力,化解风险。⑥改革开放以来,多元纠纷解决机制对各类非诉讼纠纷解决制度和程序进行合理设计,重点是司法性、行政性、民间性、专业性ADR之间的协作与衔接,突出各自的特点,发挥各自的优势。从上个世纪80年代开始,马鞍山坚持创新治理建设,法律对接专业破解新矛盾,定向孵化促调解工作升级,积极推进矛盾纠纷多元改革工作,形成了丰富的地方经验。进入新世纪,特别是十八大以来,马鞍山多元解纷工作进入新时代,全面推进升级换代,将诉调对接平台从单一平面的协调功能向多元立体的服务功能转变,将诉调对接对象从重点领域突破向全面启动转变,着眼于基层社会治理领域,促进多元化解因势共生。

  坚持理论创新,引领多元改革新理念。理论指导实践并丰富实践内涵。马鞍山法院在推动多元改革过程中,坚持理念先行、理论指引,在总结我国调解“东方经验”的基础上,整理总结本土化经验,熟悉掌握ADR(替代性纠纷解决机制,即多元化纠纷解决机制)和ODR(在线纠纷解决机制)新理念,发展成为区域化和全局性的典型性经验。在推动实践中,马鞍山注重研究实践,注重把实践经验上升到理论总结,参与国内多元改革论坛交流推广马鞍山经验,承接重点司法改革重大课题,形成理论研究文章在国家级平台载体上发表,扩大了“马鞍山经验”的社会影响。

  三、拓展外延:确保多元改革“马鞍山经验”落地生根

  在落实顶层设计中,马鞍山坚持“内外两个多元、双向有序对接、资源整合联动”的整体建设思路,构建两级三横三网层级式网格化体系,推动中央综治办交付的国家级“诉调对接平台创新项目”建设。

  以“枫桥经验”为样板,打造马鞍山版创新实践。推进马鞍山多元解纷创新实践,必须弘扬枫桥经验,坚持以党建为引领,以人民为中心,以善治为目标,以预防为基点,探索建立自治、法治、德治相结合的现代基层治理体系。⑦在学习“枫桥经验”的基础上形成马鞍山特色,强化公共法律服务体系建设,提升多元解纷群众参与度;完善多元调解队伍建设,健全多维度的诉调对接;拓展专业性行业性调解工作领域,推动就地化解。在弘扬“枫桥经验”的同时,马鞍山坚持系统思维,明确升级换代的方向和路径,要以人民为中心,确保改革促进发展;坚持实践思维,充分发挥基层的首创精神,确保改革落地见效;坚持联动思维,积极争取党委领导,确保多元改革整体推进;坚持创新思维,突出矛盾多发领域,确保改革针对性;坚持导向思维,以问题为导向,确保改革充满活力,升华“马鞍山经验”。

  以繁简分流为思路,推动解决案多人少司法难题。发挥多元解纷机制的“过滤”功能,减少案件涌入法院的流量,注重多调联动社会协同、繁简分流,推动形成共建共治共享大格局。中央对如何破解案多人少难题高度重视,孟建柱同志在2016年1月的中央政法工作会议上提出,要坚持依法处理和多元化解相结合,强化诉前调解、诉调对接,推进案件繁简分流,构建普通程序、简易程序、速裁程序等相配套的多层次诉讼制度体系,努力以较少的司法成本取得较好的社会效果。马鞍山积极推进改革,近三年来,经全市的多元解纷渠道诉前调解案件总量占法院受理案件总量的比例为20%左右,人民调解每年化解各类纠纷1万余件解决在诉前、分流在诉讼之外。市中院在2017年获得全国法院“案件繁简分流机制改革示范法院”,丰富马鞍山经验的多元内涵。

  以诉调对接为载体,构建共建共治共享解纷大格局。以共享发展理念引领我国发展,维护社会公平正义,保障发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,这对实现更高质量更高水平的发展提出了目标要求和行动准则。⑧社会治理现代化中,体制机制具有全局性、根本性作用。马鞍山尊重和鼓励机制创新,探索形成“进驻式”“派驻式”“桥梁式”“外联式”“在线式”等多类诉调对接平台建设模式,多样共存。⑨依托全市法院诉讼服务中心建立诉调对接中心,集诉讼服务、立案登记、诉调对接、繁简分流、涉诉信访为一体。配备专门人员进行诉调指导,引导当事人选择调解方式解决纠纷。赋予法院诉调对接中心指导调度和对接中心中枢功能,借助信息化平台委托委派给相关调解组织、单位调解,实现矛盾纠纷的梯次滤化。尊重和体现“两个规律”,即“萌牙-发展-爆发”矛盾纠纷发展规律和“自治-调解-裁判”的递进纠纷解决规律,在平台建设组织主体、实体化对接平台建设、诉调对接中心硬件软件标准、运行保障制度等主体性、全局性的建设要求统一,保证平台建设的一体性和规范性。对照人民群众获得感,实现“诉”与“非诉”的有效对接,指引当事人找寻进入某个恰当程序的大门,让他们在应用中得到现实的实惠,从而增加平台的认知度和满意度。

  以基层创新为首要,努力形成可复制推广的典型性经验。坚持系统集成、合作共赢,全面构建多元化、便捷化、法治化的矛盾纠纷预防化解机制,必须做到社会协同、公众参与、形成合力,不断提高基层治理的社会化水平。马鞍山充分发挥人民调解、行政调解、行业调解和司法调解的功能作用,强化以基层为重点的源头治理。积极推进县区矛盾联调中心、乡镇街道和村社区综治维稳信访工作中心(站)三级平台建设,提升基层治理和市域治理的社会化、法治化、功能化、专业化水平。警民联调形成了“综治牵头、公安主抓、司法指导、多元参与、财政保障”工作格局,指导在全市公安派出所建立52个警民联调工作站,每年化解纠纷近5000件。司法行政机关以人民调解为基础,近年来又在积极推进律师调解和公共法律服务体系建设,形成了人民调解与律师调解相互补充、基层调解与专业调解相互补位、区域调解和重点领域化解相互补短的整体格局。法院按照专业设置、诉调联动、一体化运行的基本思路,坚持扩大与行业、专业调解组织联动广覆盖,在新类型、高端领域衔接多接入,在对接体系、在线互通做拓展。正确处理培育典型与面上推广的关系,注重加大复制推广力度,由“点”及“面”的把改革的成功经验在全域推广,由“盆景”变“风景”,再实现“全景”,真正使“马鞍山经验”落地生根。

  以调解团队建设为基础,保持多元始终充满生机活力。马鞍山在推进“三调联动”的同时,更加注重创新调解团队建设,按团队建设思路,整合各项调解资源,立足法官调解主导地位,引导调解人员跨界整合,探索“1+N”调解模式,如“法官+人民调解员”“法官+人民陪审员”“法官+人大代表”“法官+政协委员”“法官+律师”等等。把基层优秀的特邀调解员、专业法律职业人员或德高望重的社会贤达人士吸纳到调解团队,积极探索组建专业法官调解工作室、专业审判庭、网上法庭,打造多元解纷的专业场地,拓展空间,变法院“单打独斗”为“器乐合奏”。与此同时,加强宣传指导,发挥多元解纷文化的先进性、特色性,将多元化纠纷解决机制的传统文化融入社会主义核心价值观,提升多元解纷机制公信力,丰富“马鞍山经验”内涵,为全国深入推进矛盾纠纷多元化解继续提供可复制的样本。

  注释:

  ①《最高人民法院工作报告》《人民法院报》2018年3月26日第2版

  ②龙飞:《论国家治理视角下我国多元化纠纷解决机制建设》,载《法律适用》2015 年第 7 期

  ③李阳:《解码多元化解纷解决机制“升级换代”的“马鞍山实践》(上) 《人民法院报》2016年11月25日第1版

  ④费孝通:《乡土中国》三联书店1984年版 第58-59页

  ⑤贾林祥:《社会认同:和谐社会构建的社会心理保障》 《徐州师范大学学报哲学社会科学版》2014年7月第37卷第4期

  ⑥李少平:《传承“枫桥经验” 创新司法改革》《法律适用》2018年第7期

  ⑦徐汉明:《以习近平新时代法治理论为引领打造共建共治共享社会治理格局》 《法制日报》2018年8月22日第4版

  ⑧任理轩:《坚持共享发展——“五大发展理念”解读之五》,《人民日报》2015 年 12 月 24日第 7 版

  ⑨参见马鞍山市综治办、中级法院《诉调对接平台规范化建设创新项目研究报告》第10-15页

  作者:方龙彪 马鞍山市中级人民法院

  主 编:龙 飞

  本期责编:赵毅宇

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责任编辑:王雪

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