浙江:发展“枫桥经验” 基层化解矛盾纠纷

浙江:发展“枫桥经验” 基层化解矛盾纠纷
2019年01月15日 11:23 新浪司法

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  原标题:坚持和发展“枫桥经验” 构建基层纠纷解决新体系 ——关于永康“龙山经验”的调研报告

  多元化纠纷解决机制(微信号:SIFAADR)供稿 

  坚持和发展“枫桥经验”

  构建基层纠纷解决新体系

  ——关于永康“龙山经验”的调研报告

  李占国

  浙江是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要萌发地,也是“枫桥经验”的发源地。今年以来,我就全省法院牢牢把握、充分发挥好这一优势,大力推进矛盾纠纷多元化解,努力打造新时代“枫桥经验”升级版,进行了深入调研。调研中发现了一个坚持和发展“枫桥经验”、将矛盾纠纷化解在基层的典型——永康法院龙山人民法庭。该法庭收案量从2013年的806件逐年递减,2017年下降到401件,降幅达50%,并实现了涉诉案件零信访。

  一、“龙山经验”的主要做法和成效

  龙山人民法庭位于永康市龙山镇桥下三村,下辖龙山、西溪两个乡镇,81个行政村、两个居委会,辖区面积140.7平方公里,总人口10万余人,其中外来流动人口2.4万余人。该法庭于2013年恢复设立,配有法官两名、书记员1名、法警1名。法庭辖区经济发展起步早,市场化程度较高,外来务工人口多,社会矛盾纠纷高发多发。为妥善化解矛盾纠纷,龙山法庭主动作为,注重发挥党的政治优势,积极推动完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。5年来,辖区案件量持续下降,2017年仅为2013年的49.75%;法庭诉前指导调解案件由2014年的239件下降到2017年的18件,除离婚纠纷外,传统民事案件数量锐减,案多人少矛盾得到有效缓解。同时,审判质效优异,庭前调解率超过80%,多数商事案件实现庭审、宣判、法律文书制作同步完成,当庭宣判率达90.66%,自动履行率也保持在高位,得到辖区老百姓的普遍认可。

  一是依靠党委统筹协调,变法庭“单打独斗”为“综治综调”。党委围绕共建共治共享,统筹基层各种解纷资源,共同建设治理体系、共同实施治理活动、共同分享治理成果,形成基层社会治理强大合力。党委的高度重视和有力领导,推动了当地大调解工作由自发性、偶发性向制度化、长效化转变。龙山镇党委先后出台了《关于构建矛盾纠纷多元化解工作的实施意见》《完善基层治理体系,加强“四个平台”建设实施意见》等文件,明确将法庭调解纳入乡镇综治范畴,以镇综治中心为平台,联合公安、检察、司法、劳动等部门,设立矛盾纠纷调处中心,规定非诉纠纷由中心统一分流调处,由法庭指导调解;诉讼案件由法庭特邀中心人员调解或委托调解,变纠纷直接成诉为调解先行、法院断后。今年4月,龙山镇某村30余名村民将该村某股份经济合作社和某公司诉至龙山法庭,要求解除出资协议、归还出资款项。该系列纠纷涉及面广人多,处理不当极易引发群体事件。龙山镇党委获悉后十分重视,党委书记多次召集龙山法庭、村两委和联村干部研判案情、协调案件,最终促使案件在诉前得以化解。

  二是坚持党建引领,充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。“龙山经验”突出发挥乡镇一级党委与村基层党组织的龙头核心作用,把基层党建和基层治理结合起来,将镇村基层党组织打造成为矛盾纠纷多元化解工作的坚强战斗堡垒,真正做到保一方平安、促一方和谐。高标准落实农村基层党建“浙江二十条”,积极打造“支部书记为网格长、村两委成员为网格小组长,全体党员与村民代表为网格员”的“党建+网格”管理模式,推动基层党组织的服务管理触角延伸到基层的每个末梢。下辖的桥下一村有常住人口703人、党员41人、村代表30人,每名调解员基本可以辐射亲朋好友10余人,实现了“小矛盾全数化解,大矛盾联合调处,大小矛盾均不出村”。桥下一村也成为首批“无讼无访村”,为其他乡村树立了标杆。

  三是强化法庭指导,提升基层干部化解矛盾纠纷的能力。龙山法庭充分发挥司法能动作用和调处矛盾纠纷的专业优势,为辖区综治平台制定“一站式社会矛盾纠纷化解流程图”,担当全程调解业务指导的主体,为基层调解组织提供法律支撑。在龙山法庭的积极推动下,当地镇党委出台《关于开展“今日我当值”的活动方案》,对辖区内的村基层组织进行排班,由村干部和乡贤到法庭当值,以“进法庭、听庭审”与“值法庭、解纠纷”为载体,通过法庭培训和指导,让调解员从“不敢调”“不会调”转变为“乐于调”“熟练调”,有效提升了基层干部的治调能力。据统计,辖区近三年村级调解委员会调处案件795件,调解成功率达95%;镇级联合调处疑难复杂案件105件,调解成功率100%。

  四是坚持重心前移,推动传统“无讼”文化和现代治理理念有机结合。龙山是南宋著名思想家、文学家陈亮故里,“龙山经验”把陈亮倡导的“义利并举”思想与传统的“和为贵”理念融合,通过调解来调和纠纷,从根源上减少社会矛盾,达到“无讼”目标,促进百姓和顺、城乡和美、社会和谐“三和相融”。龙山镇出台《关于开展争创“无讼村”的指导意见》,制定“社会治理”示范村创建评定标准,把“无讼”理念植入基层社会治理,推动从源头上预防和化解矛盾纠纷。2014年以来,辖区内非正常死亡的17起民事纠纷,经法庭指导调解,全部得以妥善解决并当场兑现,没有一件成讼;传统民事案件除离婚纠纷外基本通过非诉渠道解决;12个村在矛盾自行净化后成为“无讼示范村”。

  五是注重长效机制,构建“分层过滤”递进调解体系和诉调裁一体化运作模式。“龙山经验”确立了多层递进式矛盾纠纷多元化解模式。第一层:网格调解。网格员第一时间发现并介入纠纷,调处不成的,逐级上报小组长、网格长调处。第二层:镇矛盾纠纷调处中心分流调解。根据纠纷的性质区分一般矛盾、行业矛盾和复杂矛盾,分流到行业部门、派出所、检察室、劳动保障监察所等部门先行调处;复杂疑难纠纷,启动联合调解程序。法庭在各个环节提供法律服务,必要时参与联合调解。第三层:法庭调解。穷尽调解手段后,属于可诉事项的,引导诉讼,司法断后。纠纷逐层过滤,化解在基层、化解在萌芽,做到“隐患不出网、纠纷分级调、案件庭前解”,最终实现了“纠纷下降、信访下降、社会综合治理能力增强”的良性循环。同时,打造司法、调解、仲裁、信访等有效衔接、联动协调的工作机制,实现各方资源的优势互补和有效配置,近两年来,法庭辖区内企业雇员人身伤害赔偿等常见纠纷仅有两起成讼,两个镇还成为“无欠薪区”,综治实现“零信访”。

  二、“龙山经验”的启示

  “龙山经验”表明,基层社会治理和法院案多人少矛盾的问题可以统筹解决,关键在于把握新时代“枫桥经验”的精髓,找到好的解决办法,形成好的工作模式。我的体会是重在“四个坚持”:

  一是坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,也是中国特色社会主义制度的最大优势。坚持党对一切工作的领导,充分发挥集中力量办大事的政治优势、制度优势,是各项事业取得成功的最根本保障。多元化解工作是我省贯彻落实党的十九大精神、坚持和发展新时代“枫桥经验”的重要举措。该项工作牵涉面广、涉及部门多、协调难度大,只有进一步加强党的领导,发挥党建统领的政治优势,从整体上进行工作部署,才能确保各方统一思想认识、形成合力,确保政令畅通、政策见效。同时,要充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用,把基层党建的政治优势转化为工作优势。

  二是坚持以人民为中心的发展思想。以人民为中心,发展为了人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享,是“枫桥经验”的价值追求。龙山法庭密切联系群众,团结一切可以团结的力量,调动一切积极因素,主动对接辖区“党建+网格”管理模式,邀请村干部和乡贤到法庭当值,大力组建信息员网络,了解民情、集中民智、凝聚民心、维护民利,构建起共建共治共享的社会治理格局,使基层社会治理深深扎根于人民群众之中,是践行党的群众路线的生动体现。同时,“龙山经验”坚持“社会调解优先,法院诉讼断后”的纠纷解决理念和递进式的矛盾分层过滤体系,有效地为人民群众提供更加符合实际需求、快捷方便的解纷途径,推进基层社会治理现代化,满足了人民群众对美好生活的向往,让人民群众有更多的获得感,让人民群众感受到公平正义就在身边,也是对以人民为中心发展理念的生动诠释。

  三是坚持把矛盾纠纷化解在基层。“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交”,最大限度把问题化解在萌芽、解决在基层,是“枫桥经验”的突出特点。基层是一切工作的出发点和落脚点,基层稳则全局安,社会治理的重心必须下移、力量必须下沉、保障必须下倾。要建立和健全基层司法机关、基层党组织、社会调解组织之间的衔接机制,注重公检法司等机关的多元参与,联合人民调解、行政调解、行业调解等各类调解组织,打造权责统一、风险共担、成果共享的命运共同体。要进一步建设好综治中心、人民法庭、派出所、司法所等基层政法单位,充分发挥其贴近群众的天然优势,更好地履行服务群众、定分止争、维护稳定的职责任务,筑牢社会和谐稳定的根基。同时,还要注重传承和发扬优秀传统文化的治理智慧,充分兼顾普遍公理和人之常情,有效实现自治、法治、德治的有机统一。内外联动、条块结合、多管齐下,才能走出一条符合中国社会发展实际的基层社会治理之路,加快推进基层社会治理现代化。

  四是坚持发挥人民法院的保障作用。树立正确的政绩观,改变过去简单地以收案、办案多少论英雄的导向,紧紧依靠党委和党委政法委领导,把法院调解工作置于党委、政府的大治理格局中,变“以我为主”为“主动配合”,做到“到位不越位”。“到位”即充分发挥能动作用,司法功能前移,通过法制宣传、创建“无讼”活动等方式主动对接、主动服务。“不越位”即司法裁决应处于纠纷处理的末端而不是前端,重点要发挥其他纠纷解决机制的外围防线和源头性化解作用,在不影响当事人寻求司法救济的前提下,支持纠纷解决逐步向社会回归、向基层回归,努力推动形成“社会调解优先,法院诉讼断后”的矛盾纠纷解决理念,建立递进式的矛盾纠纷分层过滤体系。

  三、进一步探索基层纠纷化解新机制

  我们要以深入学习贯彻“枫桥经验”纪念大会精神为契机,在全省乡镇层面推广“龙山经验”,变“盆景”为“风景”,变“风景”为“全景”。同时,要大力推动建立矛盾纠纷多元化解机制和分层过滤体系,打出化解矛盾纠纷“组合拳”,形成强大工作合力,促进多元化解矛盾纠纷工作走上健康发展道路,为加快推进基层社会治理现代化、建设更高水平的平安浙江作出应有的贡献。

  一是加大对“龙山经验”的总结提炼和在乡镇层面提升推广的力度。梳理其中好经验、好做法,把基层党建贯穿于基层治理的全过程、各方面,促进基层党建和社会治理有机结合,推动完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的基层社会治理新格局,并在此基础上,对存在的问题再研究、再部署,不断把矛盾纠纷多元化解工作引向纵深。

  二是积极在县级层面推广舟山“普陀模式”和台州“黄岩模式”。普陀区和黄岩区在区委和区委政法委领导下,建成统一的社会治理综合服务中心,将分散的各种解纷资源纳入中心统一管理,促使矛盾纠纷一体受理、层层分流,形成“党委领导、政府支持、多方参与、资源共享、调解优先、司法终局”的多元化纠纷解决新模式。以普陀区为例,今年1月至10月,区社会治理综合服务中心共分流各类纠纷2473件,同期区法院新收一审民事案件2770件,同比下降9.57%;诉前化解率24.09%,同比上升13.19%,效果明显。要以县(市、区)级综治中心为依托,通过集中办公、集约管理、集成服务等方式,统筹好基层综治单位资源力量,提高服务群众、维护稳定的能力水平。

  三是在全省层面大力推进在线矛盾纠纷多元化解平台建设。该平台是2016年中央综治委赋予浙江省的创新试点,2016年、2017年连续被中央综治委评为优秀创新项目。通过在线咨询、评估、调解、仲裁、诉讼五大功能,打造递进式、漏斗型的矛盾纠纷分层过滤化解机制。目前,已整合综治、司法、人社、建设、工商、法制、妇联等部门共3万余名调解员上线,并在今年6月实现全省范围推广。截至10月底,平台访问量已突破411万人次,注册用户33万人,上线调解员3万多人,申请调解案件17.8万件,调解成功14.6万件,调解成功率达81.6%,有力缓解了法院收案压力。要加大推广力度,把在线平台打造成我省政法系统创新运用新时代“枫桥经验”的又一张“金名片”。

  四是优化人民法庭布局,加强基层基础工作力度。人民法庭位于化解矛盾纠纷最前沿,调解民事纠纷更具有专业性、权威性,不仅方便群众,更能起到定分止争,促和谐、保一方稳定的作用。目前全省3/4的乡镇没有人民法庭,2/3以上的民事纠纷还要到县里解决,与省委“最多跑一次”改革要求不符。要通过恢复或增设部分人民法庭,派出专业法庭、巡回法庭等,充分发挥司法在矛盾纠纷多元化解机制中的引领、推动和保障作用,实现人民法庭建设与基层治理的紧密衔接,使“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交”成为现实,让“枫桥经验”在新时代发扬光大。

  作者:李占国,浙江省高级人民法院党组书记、院长

  公号主编:龙 飞

  本期责编:赵毅宇

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责任编辑:王雪

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