法院:司法确认制度的基层实践与发展进路

法院:司法确认制度的基层实践与发展进路
2019年06月13日 10:34 新浪司法

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  原标题:司法确认制度的基层实践与发展进路

  多元化纠纷解决机制(微信号:SIFAADR)供稿  

  摘   要  

  司法确认制度是有效促进矛盾纠纷诉前分流、降低社会治理成本的程序安排,是多元化纠纷解决机制的重要组成部分。当前,随着收案量的日益攀升,在有限的司法资源已难以及时回应广大民众解纷需求的情境下,司法确认制度作为赋予人民调解协议法律约束力的后续保障与法定手段,对不断提升纠纷解决效率发挥着积极功效。下面,将以昆明市富民县人民法院加强人民调解协议司法确认工作为主线,以“纠纷解决方式最优”为导向,以推进“诉源治理”降低诉讼成案率为抓手,展现司法确认制度参与常规化社会治理的“基层模式”,并对未来发展进路作浅显预测。

  关键词 多元共治 司法确认 基层模式 进路预测

  司法确认制度的基层实践与发展进路

  ——以昆明市富民县人民法院为例

  富民县人民法院 叶宇 张瑞 张葵

  党的十九大报告明确指出“加强预防和化解社会矛盾机制建设,正确处理人民内部矛盾”是“打造全民共建共治共享社会治理格局”的重要途径和方式。人民法院作为化解社会矛盾的司法主体,应以“良法善治”为价值追求,以深入推进多元化纠纷解决机制改革为契机,不断满足人民群众多元司法需求,引导全民学法用法守法思维养成,促进社会秩序稳定,为实现社会治理能力现代化发挥引领、推动和保障作用。

  一、司法确认制度概述

  司法确认制度是授权法院对当事人合意进行司法审查,若确认其法律效力有效则可以强制执行力保证实施的程序安排,是多元化解矛盾纠纷,实现“诉调对接”的重要内容。该项制度以最高法院出台的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(以下简称“诉非衔接意见”)为依据,经《中华人民共和国人民调解法》(以下简称“人民调解法”)得以确立,标志着我国诉调对接机制发展迈向了法治化轨道。

  “礼之用,和为贵”,讲求矛盾统一和谐相处。作为中国式调解的“枫桥经验”被西方称为“东方之花”,特指上世纪60年代初,浙江诸暨市枫桥镇的干部群众经过实践总结出的“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决,实现捕人少、治安好”的社会基层治理及人民内部矛盾调处的经验凝炼。其鲜活的生命力根植基层、深入群众,是既能便捷调处纷争更能及时彰显正义的伟大实践。伴随时代的变迁,“枫桥经验”的内涵历久弥新,其“调解”精髓日臻升华,从而借鉴吸纳为非诉讼纠纷解决方式或解纷止争主要路径,颇受广大人民群众欢迎并乐于接受。

  上世纪末,随着经济社会的持续发展,利益格局的调整及思想观念的更迭,民间纠纷复杂多发。非诉讼调解在矛盾纠纷面前,对于强制当事人履行调解协议的力量已势单力薄,故而引发“有矛盾找法院、有纠纷打官司”的重诉讼轻调解的倾向。诉讼成为纠纷解决方式之首选而致司法供需失衡的矛盾已显端倪且日渐凸现。何不“举诉讼之长,补调解之短”?发挥审判方式给予裁判结果强制执行力之优势,弥补非诉讼调解“合意易、履行难”之短板的同时,运用好调解参与基层社会治理,预防及化解矛盾的特长,实现多元共治维护稳定促进发展的共同目标。

  经多年的试点探索,最高法院于2009年7月24日公布《诉非衔接意见》,该意见对于做好“诉调对接”工作,为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式指明了努力方向与奋斗目标。而后,全国人大常委会于2010年8月28日通过的《人民调解法》作为对“枫桥经验”的传承发展,其中第33条:“经人民调解委员会调解达成调解协议后,双方当事人认为有必要的,可以自调解协议生效之日三十日内共同向人民法院申请司法确认,人民法院应当及时对调解协议进行审查,依法确认调解协议的效力”。该规定首度对司法确认制度创设的实然性作出了法定评价。《中华人民共和国民事诉讼法(2012年修正)》第194条将“法院确认调解协议案件”作为“诉调对接”的程序性安排进行了规定,明确调解协议双方当事人可向调解组织所在地基层法院申请司法确认,经2017年再行修正的现行民事诉讼法仍沿用上述条文,为基层法院“司法确认”的实践进路提供了制度依据。

  如上所述,“诉调对接”是对“枫桥经验”的传承发展,其融合司法裁判权与民间调解力量为一体,与专指诉讼外非诉解纷的“域外替代性纠纷解决机制(ADR)”相比,已成为中国特色社会主义司法制度的重大创新。在“调解在先,诉讼断后”的情境下,司法确认制度作为调解的补强支撑与后盾力量,论证了“当事人合意+司法确认有效+强制力保证执行=案结事了人和”的简单表达。“司法确认”以能为当事人提供便捷高效的司法服务,确保当事人有效协议得以强制执行以及免收诉讼费用等特点成为解纷止争方式之优选。

  二、适用“司法确认”程序的“富民特色”

  富民县位于昆明市西北部,自古为川藏、滇北入昆之要津,素有“滇北锁钥”之称。全县国土面积993平方公里,辖永定街道办事处、大营街道办事处及东村镇、款庄镇、赤鹫镇、散旦镇和罗免镇“二街道五镇”,常住人口近16万人。该县交通便捷、资源丰富、环境优美,素有“果香富民”之美称,被中国果蔬协会评为“中国杨梅之乡”,曾先后荣获“国家卫生县城”“云南省促进民营经济发展先进县”称号。

  富民县人民法院成立于1950年7月,始终坚持以人民为中心的发展思想,践行司法为民宗旨,积极深入推进基层社会矛盾化解。该法院现有在职在编干警45人,其中,员额法官15人,占编制数的30%。2016年至2018年,新收各类案件分别为1760件、1906件、2433件,新收案件数年均增加近340件,年均增长速度为17.57%,人案矛盾尖锐。

  为缓解日益沉重的司法压力,富民法院作为郊区法院,擅于发挥基层优势,筑牢司法为民“战斗堡垒”,畅通纠纷解决渠道,坚持将非诉纠纷解决机制挺在前面,推进“诉源治理”,高效审结了一批适用司法确认程序受理当事人申请确认调解协议效力的案件,走出了一条“诉调无缝对接,效率高效果好”的新路子,取得的成效得到了当地党委、政府的充分肯定,群众满意度明显提升。

  办案效率高。该法院于2016年至2018年期间审结当事人申请确认调解协议效力案件累计483件;其中,经司法确认有效的为393件,占比81.37%;自愿撤回确认申请的有63件,占比13.03%。据排查,经司法确认有效的协议当事人均能主动履行;撤回申请的均为在法院确认审查前已自主履行了给付义务,故此类案件的执结率为100%。2018年,审结司法确认案件373件,占同期结案总数的15.52%,为同期民事结案总数的25.87%,平均审理天数不到5天,有效缩短了审理时限,提升了纠纷解决效率的同时,促进了大量矛盾经前端防控消化于萌芽,从成案源头上减少了诉讼增量,降低了基层社会治理成本。

  服务经济建设。富民法院结合当地经济发展状况,坚持服务和保障乡村振兴战略实施,妥善处理好土地承包经营、耕地保护污染防治、城乡基础设施建设工程、民营企业经济发展等领域的案件,助推乡村治理体系和治理能力现代化。在云南某果蔬种植有限公司与56名农户土地承包经营权出租合同案件中,从当事人已达调解合意出发,紧扣保护土地经营权依法流转与促进民营经济发展两个要点,对当事人达成的有效调解协议予以了司法确认,并确保协议给付内容得以执行,促进了农业农村现代化和城乡经济建设的融合发展。

  保障民生发展。富民法院坚持以人民为中心的发展思想,切实把案件质量和效率作为法院生命线,持续践行司法为民宗旨。针对适用司法确认程序受理案件源由多集中于传统民事纠纷,且95%以上案涉标的额在10万元以内的特点,该法院聚焦案源高发的财产损害赔偿、相邻关系、生命权健康权身体权纠纷、机动车交通事故责任纠纷和土地承包经营权等纠纷,认真履行审判职责,确保司法裁判公平公正性的同时,切实将“司法确认”程序免收诉讼费的便民利民措施落到了实处,若参照诉讼费交纳标准估算,该法院对2018年审结的“司法确认”类案件所免收的诉讼费可达13万元之多,有效减少或降低了当事人的诉讼成本。

  增强群众获得感。富民法院顺应良法善治新要求,发挥司法审判的道德引导、行为规范作用,并寓德治于法治、用法治促德治。通过个案裁判,保护村民自治权利,增强人民群众的司法获得感,提升民生满意度。一起李某干活时不慎损害老人吴某水龙头案,以李某除修好水龙头外,还需向吴某贴补50元水费的合意友好解决。通过秉承民生本位,减轻当事人讼累,发挥好经司法确认程序赋予有效调解协议既判力功能,更好回应群众关切。在秦某为张家采羊血筛羊病后的第三天,羊突然死亡的案件中,引导当事人对羊的死因与秦某采血行为是否存在因果关系需产生较高鉴定费用的问题上权衡利弊,最终以秦某向张家赔偿300元案结事了。

  综上,经司法确认的当事人合意,深知民意更贴民生,可最大限度减少人民内部矛盾纠纷的升级扩大,不断增强社会宽容度,提高人民群众社会责任感;更能推动城乡经济转型升级创新发展、促进文明城乡建设,弘扬守望相助、崇德修睦的家庭邻里美德,维护社会和谐稳定。

  三、适用“司法确认”程序的“富民经验”

  理念更新,顺应良法善治新要求。“城乡社区是社会治理的基本单位”。富民法院始终坚持稳中求进工作总基调,顺应良法善治新要求,主动把司法工作融入党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,发挥司法在多元化纠纷解决机制建设中的引领、推动和保障作用。通过依托社会综合治理平台,加强与综治组织、人民调解组织的对接联络,明确分工,认领“责任状”,目标倒逼激发诉调对接活力;通过健全矛盾纠纷排查化解对接机制,完善定期或不定期联席会议制度,互通信息、互补优势、互动协作;强化对群众性纠纷、重大案件的及时通报反馈和应急处理,促成并拓展多元共治齐抓共管解纷合力新格局。

  深入基层,织密人民调解组织网。当地党委、政府高度重视基层社会治理,在富民县司法局设立的社会矛盾纠纷大调解中心已成为了分流、调处、化解各类民间矛盾纠纷的“中心枢纽”和“缓冲区”;在县交警大队成立的道路交通事故人民调解工作室便于对多发的道路交通事故损害赔偿纠纷实行归口管理、集中调处。除此外,分布在全县“二街道五镇”及75个村(社区)95名专职人民调解委员在基层一线“站台”驻守,共同铺开一张维护社会和谐稳定的“防护网”,为“诉调对接”奠定了坚实基础。与此同时,为调动基层人民调解组织的调解积极性和纠纷化解率,建立了“以奖代补”的调解激励制度。按照“口头纠纷每件10元、简易纠纷每件50元、一般纠纷每件100元、疑难纠纷每件300元、重大纠纷每件500元、参与信访化解每件1000元、特别重大信访化解每件1500元”的标准兑付奖金。2018年,该县各级人民调解组织受理2889件民间矛盾纠纷,其中有效调处2887件,调解成功率达99.93%,人民调解工作成效显著。

  创新“枫桥经验”,推进“诉源治理”。富民法院把握住人民调解工作量与司法确认案件量呈正向相关的客观规律,针对2016年至2018年期间适用司法确认程序受理当事人申请确认调解协议效力案件数分别为29件、81件、373件,呈“喷射式”成倍增长的态势,将该类案件作为矛盾纠纷多元共治的突破口及攻关点,推进“诉源治理”,坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,前置矛盾关口、前移审判阵地,依法落实司法确认制度,稳妥审结各类源由司法确认案,并保证执行到位,让当事人合法权益能及时兑现。以此实现诉前分流,从案件源头降低诉讼成案率,提高司法效率。据悉,富民法院款庄法庭作为联系基层的“前沿阵地”于2018年审执结“司法确认”类案件148件,占全院该类案件审执结总数的五分之二,贡献最为突出。

  诉调对接,双向联动持续发力。在当地党委和县委政法委的领导下,富民法院加强与各乡(镇)村及社区人民调解组织的业务对接,支持人民调解组织及时就地解决民间纠纷,化解基层矛盾,促进基层调解组织稳定发展。据统计,2018年,参与司法确认程序的委托代理人有97%以上为人民调解员及司法所工作人员,人民调解组织及其工作人员对法院审判工作的支持与帮助确实给力。与此同时,富民法院以“阳光司法”巡回审判为端口,走进田间地头,深入群众,普及法律常识,树立司法公信。另外,该法院针对调解协议涉及身份关系、确权以及给付内容不明确或导致执行不能等情形的案件依法作出不予确认的裁决后,通过分析问题成因、拟定对策建议以及加强业务交流指导等途径,促进人民调解员执业素养的提升。

  多措并举,从提升办案质效上下苦功。富民法院结合审判实践,强化“诉调对接窗口”的服务功能,设立调解工作室,配备专门人员从事诉调对接工作,为当事人提供法律咨询服务;加强审判流程管理,规范执法行为,保障当事人合法权益;重视绩效考核工作,随机抽选法官干警作为评估对象接受县人大常委会的民主测评,强化职业责任;探索扩大司法确认适用范围,对附条件的遗赠扶养协议、合同解除后对价给付协议以及明确将来突出事件处置义务的协议,从符合当地公序良俗、村规民约的角度酌情予以确认,实现司法专业判断与群众朴素认知的有机统一;以适当简化法律文书格式为契机,明确协议内容,做到简明扼要、通俗易懂、便于执行;以邀请人大代表、政协委员参观法院旁听案件审理等方式,自觉接受监督,促进办案质效稳步提升。

  四、司法确认制度的发展进路

  置于社会和谐治理的情境下,加强对诉前调解机制的完善与发展势在必行。最高法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》已对“诉调对接社会化”作了具体明确的规定,此与域外替代性纠纷解决机制法制化的初衷一脉相承。中国独有的司法确认制度作为“诉调对接”之典范,在参与常规化社会治理,预防和化解社会矛盾,满足人民群众多元司法需求,特别是在探索建立“调解前置”诉讼程序的改革中,具有广阔的发展空间。

  当前,契合司法体制综合配套改革,人民法院肩负的司法为民公正司法的责任与使命任重道远;人民法院作为深入推进多元化纠纷解决机制改革引领者、推动者,更是义不容辞、责无旁贷。需要人民法院围绕大局,努力践行“以人民为中心”发展思想,树牢“国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”现代纠纷解决新理念,瞄准“纠纷解决方式最优”这一靶心,紧扣“司法确认制度”这根弦不放松,持续发力、勇往直前。

  下一步,富民法院将以法治园区建设为载体,依托于社会诚信体系构建,支持和保障调解组织发展,在诉讼源头上引导当事人自愿并积极的参与诉前调解,促使人民群众转变解纷止争观念,厘清“调解—仲裁—诉讼”的顺位关系,进一步扩大申请司法确认的调解类型及方式路径,让法院能集中精力解决更具规则意义的案件,使司法真正成为维护社会公平正义的最后一道防线。

  公号主编:龙 飞

  本期责编:赵毅宇

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责任编辑:刘杰

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