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朋友、敌人还是其他?美国议员究竟如何看中国

http://www.sina.com.cn 2001年08月22日02:42 中国青年报

  编者按:日前,美国参议院对外关系委员会主席拜登访问中国,并与中国最高层领导人进行了会谈。为了让读者对美国国会对华政策取向有所了解,特编发著名的中美关系问题专家郝雨凡的文章。据悉,该文曾被收录于刚刚出版的《限制性接触———布什政府对华政策走向》一书。

  任何外交政策都受到国际和国内两个层面诸多因素的相互影响。从美国国内层面来看
,近年来,外交政策制定越来越受到党派政治的左右,利益集团的活动日见活跃,国会在外交政策上的参与也日见武断,与行政当局的矛盾日益激烈,这些特征在美国对华政策上表现得尤为明显。

  由于近年来美国社会上反华势力日益猖獗,而他们都通过国会对美国对华政策施加影响,国会的作用和态度变得越来越重要,这一势态已成为影响美国对华政策和中美关系的一个主要变数。所以,预测布什政府对华政策的可能走向,不能不关注美国国会。

  20世纪90年代的中美关系已经变得相当脆弱而紧张,而这也导致了白宫与国会在指导对华政策上冲突的表面化。在一些敏感外交问题上,国会开始主动出击,率先提出政策方案,迫使行政当局作出反应。克林顿行政当局的几次外交政策失误都与国会有密切关系。比如,在中国“入世”问题上,由于担心国会反对而没有在中国总理朱基访美时达成协议;由于国会一些保守势力的压力而使美国拖欠联合国会费17亿美元,使美国面临失去在这一重要国际组织中表决权的尴尬地位。

  传统上,行政当局坐在驾驶的位置启动政策,提出政策创议,而国会只是配合白宫的政策创议,对速度的快慢,方向的左右做一些有限的纠偏工作。虽然国会为了维持自身权限,尽力与行政当局较劲,平衡白宫的政策创议,但它基本上位于次要的位置上。

  但今天,国会更愿意在对华贸易制裁和台湾问题上处于主导地位,启动政策创议,而行政当局则由进攻变为守势,被迫与国会竞争政策制定权,经常要减缓或纠偏国会的主动创议,以平衡相互冲突的外交利益。国会中一些议员想压中国以达到改变中国政治制度的目的,而另一些议员对改变中国并无兴趣却对加强美台关系热情十足。整个90年代,国会议员们对中国的攻击远远多于对中国较为客观的评价。国会内部以及国会与行政部门之间在对华政策目标、手段和重点等方面的分歧将继续影响美国对华政策的制定。

  国会在中美关系中的这种消极作用,与国会中少数极为活跃的反华势力有关。其实,在美国国会,反华势力只占议员总数的10%-15%,另有20%-30%的议员对中国比较友好,大多数议员对外交事务并无多大兴趣,对中美关系也没有明确的概念,许多议员甚至都没有护照。但是,由于少数人活动能量很大,经常会左右一些对外交政策不感兴趣的议员们的投票行为。

  在冷战结束后,一些国会人士认为,中国人权的进步应该是美国优先考虑的问题,而改善中国人权状况的有效办法就是向中国施加压力。除此之外,国会中许多议员开始将中国与朝鲜和古巴等同看待。一些高层的共和党人如杰西·赫尔姆斯、弗兰克·麦考斯基、阿尔法斯·达·马托、弗兰克·沃尔夫以及本杰明·吉尔曼,都是公开指责中国的国会人士。

  他们认为,对付中国的最好方法是改变它、削弱它、遏制它。美国媒体丑化中国的做法在美国公众当中制造了一个扭曲的、负面的中国形象。由于公众对中国的正面积极评价微乎其微,新当选国会议员们和一些观点激进的议员们看不到猛烈攻击和诋毁中国会给他们带来任何政治上的风险,相反他们似乎还能看到一些争取选民支持的好处。因此,国会的参与使中美关系更加复杂化。由于美国联邦政府的结构和国会的运作程序比较强调照顾局部利益,而这一特征连同官僚政治在决策中的影响,为维护关系的正常发展注入了许多不稳定因素,成为新的麻烦点。

  同时,自90年代中期以来,美国对华政策制定过程也变得越来越多元化和分散,信息越来越公开,社会各界越来越多的人加入到这一过程中。他们利用新闻媒体对中国的负面报道煽动反华情绪。他们通过国会和行政当局内部的官僚体制来表达他们各自的利益。在对华政策缺乏共识的情况下,美国外交政策不仅受国际制约因素的影响,更受美国国内政治气候和国内各种政治力量的影响,以及国会———行政当局相互制约。美国国内因素已成为影响美国外交政策的主要力量,也已成为左右中美关系发展的关键性因素。

  在中国台湾问题上,虽然任何人都无法预料美国国会将如何反应,但从最近国会———白宫关系的发展趋势上,我们似乎可以看出一些可循的轨迹。首先,国会中的一些议员肯定会立刻跳起来,要求采取过激手段,支援台湾,而行政当局则可能比较慎重地权衡各种利弊,连同一些比较谨慎的国会议员们,对一些激进议员的过激亲台行动起到某种抑制作用,以防国会走得太远。笔者认为,美国制度和运作程序中存在着某种自我平衡、自我调解的机制,而这种机制似乎决定着美国政府不会在台湾问题上走得太远。

  由于美国在中国和台湾的利益同时兼顾,美国必须要平衡对华政策中的冲突利益。从卡特、里根、(老)布什到克林顿政府,每个行政当局都有不同的立场和政策取向,但美国的政策从没有偏离这个中央区域。实际上,在处理相互冲突的美国对华政策时,美国政府内部已渐渐产生出了一个自我调解的机制。

  总之,国会将在未来一段时间内成为影响中美关系的主要因素,而且有可能在人权、经贸、美台关系、武器扩散等一系列问题上刁难中国。鉴于美国国内日益增加的反华气氛和国会越来越重要的作用,中国应该未雨绸缪,加强对美国国会的工作。虽然两党目前都在大谈其在国会中的合作,但合作的前景并不乐观,困难随处可见。第107届国会的众议院是自艾森豪威尔政府以来两党力量最为旗鼓相当的,但这也为我们做国会的工作提供了一定的机会和便利。

  不仅如此,更应加强美国民间“草根性”的工作,而美国民间才是影响国会行为的根源所在。利用各方力量,向美国客观而中肯地介绍中国的实际情况,解释中国现代化面临的问题,争取逐渐改变现在美国舆论一边倒的情况,改变国会多数议员对中国的看法。(郝雨凡)

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