日本新年度政府预算在国会通过后，“有事法制”成为国会后半期的主要议题。近日，日本政府关于有事法制三法案的内容陆续被披露，待政府议程4月16日的内阁会议通过后，三法案将正式提交国会进行审议。扩大首相权限、增加对国民的限制与惩罚条款是日本有事法制的主要特点。

　　“有事”定义广泛

　　冷战结束后，日本在加强前台外交的同时，背后为对应战争危机，开始积极准备“有事立法”。1999年5月通过的“周边事态法”可以说是日本有事法制的第一步。随后，1999年3月和2001年12月发生的不明国籍船只入侵事件更为日本制定有事法制提供了口实。在日本国内，曾经坚决反对这种立法的在野党政治力量下降，也使自民党等主流政治势力的阻力下降。

　　日本政府提出的有事法制三法案包括以下内容：《武力攻击事态法案》、《安全保障会议设置法修正案》和《自卫队法修正案》。根据前一个法案的定义，日本的“有事”指“日本遭到来自外部的武力攻击之事态”和“事态紧迫、可以预测将受到武力攻击的事态”。即它不仅包括日本受到攻击的“事实”，而且包括“有被攻击之危险”，日本就可出动自卫队进行防卫作战。对这种“危险”的“预测”又是由日本政府单方面做出的，因此，“有事”范围有可能被无限扩大。

　　除武力攻击的“有事”之外，自民党的许多意见要求将恐怖事件和可疑船只的入侵也作为“有事”的内容对应。法案提出“对武力攻击以外的紧急事态，应采取必要措施做出迅速、准确的反应”。小泉首相曾公开声称“有事不仅包括战争状态，恐怖事件与外国可疑船的来犯都应列入对策之列”。日本防卫厅长官在国会答辩中甚至提出，“周边事态也是有事法制的对应范围”。

　　在《武力攻击事态法案》的对应措施中，规定自卫队为排除武力攻击，可以采取军事行动；为使自卫队行动和美国军队根据日美安保条约开展的行动能够顺利、有效进行，国家、地方公共团体及国家指定的公共机构有义务提供物资、设施及劳务服务；此外，为使自卫队行动能够顺利有效实施，还规定国家可以对电波等通讯设施以及船舶、飞机等航行工具进行限制。

　　在《自卫队法修正案》中，甚至提出“在预测到将可能进行防卫出动时”自卫队即可征用民间土地，展开阵地建设。而且允许自卫队员以“正当防卫”、“紧急避难”为由使用武器。

　　扩大首相权限

　　法案规定政府为应对武力攻击事态，应确立应对基本方针，并在内阁设立对策本部。基本方针中规定对策本部的名称、所管区域、设置地点、期限等内容，而且可在前方设立“现场对策本部”，基本方针需经国会决议认可。

　　对策本部长由首相担任。在实施过程中，首相将与地方自治体行政长官进行综合协调。首相有权对地方自治体长官发布指示和命令，在“措施落实不力”或“紧急情况下”，首相可以取代地方行政长官直接进行指挥。这实际上大大提高了日本的中央集权，特别是扩大了首相的权限。

　　限制私人权利

　　《自卫队法修正案》中对民间人士的配合也做出了规定，甚至对拒绝配合者制定了严格的制裁措施。具体包括自卫队出动时可以命令民间人士负责对军用食品、燃料等物资的保管，对违反命令者可以处6个月以下监禁或30万日元以下罚款。对于有隐藏、毁坏物资嫌疑者，对于拒绝或妨害征用土地者，可处20万日元以下罚款。规定自卫队强制征用土地时，可以改变房屋建筑形态或砍伐树木，而且有关征地命令可以在事后下发。此间媒体评论指出，这等于对自卫队失去任何约束。

　　日本的有事法制已经研究了多年，自20世纪70年代以来，日本政府内部一直在进行研究。日本将有事法制分为3个主要部分：1、有关自卫队行动的法制。2、有关日美联合军事行动的法制。3、有关保护国民生命财产的法制。其中在第一部分中又分为3个类别：①防卫厅掌管的法律体系，如征用私有土地的法律手续；②其他政府省厅掌管的法律体系，如建设军事阵地、修建军用道路等；③无界定所管的法律体系，如民众避难措施、俘虏管理规则等。1977年至1984年日本防卫厅等已经提交了研究结果。自民党干事长山崎拓在接受媒体采访时曾说过：“有事法制已经过了数十年的准备，政府只要下决心随时都能完成。”

　　综观日本近年来的一系列法制措施，可以看出日本的有事法制在不断深化和扩展。1996年4月发表日美安保共同宣言并制定新防卫合作指针。1999年5月周边事态法案正式成立，则标志着日本完成了有事立法的第一步。之后，日本提出完善有事立法，即有事法制。1991年海湾战争后，日本第一次派出扫雷艇赴海外执行扫雷任务。次年P KO法成立后，日本在联合国旗帜下开始派自卫队参加维和行动。在最近的反恐怖战争中，日本又于去年11月制定了《恐怖对策特别措施法》，修改了《自卫队法》和《海上保安厅法》，扩大了自卫队的武器使用范围。从这一轨迹中不难看出，日本的军事行动领域和武力使用范围在不断扩大。

　　在此次政府探讨有事法制的立法过程中，曾有一度提出设立第四法案，对驻日美军的行动也提供具体的法律保障。但由于驻日美军问题过于敏感，容易引起国民、在野党及联合政权内公明党的反对，因此，日本政府决定暂时放弃对美军行动的立法保障。

　　日本的有事法制比3年前成立的周边事态法在许多地方有重大突破，如强化首相权限，规定首相可以对地方自治体长官发号施令，甚至取代地方长官直接进行战争指挥。周边事态法中没有强制地方对美军支援的条款，但新法案中却规定了国家对私人权益和地方自治体权力的限制。

　　此次出台的法案中，许多地方概念模糊，甚至与日本宪法相冲突，因此，在国会审议中将不可避免地出现争议。如：“日本有事”的定义尚不明确，如何“预测外部入侵”缺乏标准尺度，对恐怖行动和可疑船事件是否用有事法制相应对，缺乏明确定义。特别是对美军的支援，是否违背宪法规定的禁止日本行使集体自卫权等，都将成为国会争论的焦点。本报驻东京记者苏海河

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