《周末》：被遗忘的联合国

http://www.sina.com.cn 2003年06月18日22:55 南京《周末》

　　“美国需要联合国，但是却要操纵它。”

　　——联合国前秘书长加利的这句话，反映了美国与联合国之间微妙关系的实质。

　　——伊拉克战争结束后，联合国的声音日益微弱。

　　——今天的世界，还需要联合国吗？

　　于晴晴

　　谁来倾听联合国的声音？

　　美国绕过联合国发动战争的先例，使联合国的核查行动失去了权威和震慑力，也使得这个组织正在逐渐地失去成员国的信任。

　　6月13日，联合国秘书长安南宣布，他将参加6月22日在约旦亚喀巴举行的中东四方会议。

　　饶有意味的是，这次会议的参加者是由美国国务卿鲍威尔出面召集的，他们是美国、俄罗斯、欧盟和联合国。

　　与此同时，安南提出向中东地区派遣国际维和部队的构想遭到美、以反对，胎死腹中。

　　时代似乎变了。发生这种变化的一个标志就是伊拉克战争。

　　战前，在国际政治事务中有着不容置疑的地位的联合国，在战后的这两个月来仿佛沦落为一个默默无闻的配角。

　　在当前的巴以问题上，主角是美国，或者更明确的说法是，主角是美国总统布什。从和平“路线图”的设计出笼，到对巴勒斯坦政府打击“哈马斯”恐怖组织的一再敦促，美国对战后中东局势的安排可谓煞费苦心。

　　而本应该对国际安全拥有最高解释和决定权的联合国，这一次显得过于腼腆而谦让。

　　面对日益紧张的巴以局势，在美国已然确立世界霸权的国际背景下，谁还会倾听身份只是四个“调停人”之一的联合国的声音？

　　《华尔街日报》近日有报道说，由于伊朗拒绝联合国国际原子能机构检查其核设施的要求，并否认国际原子能机构对其瞒报部分核设施的指控，核查人员已经离开德黑兰。

　　这无疑是伊拉克战争造成的另一严重后果：美国绕过联合国发动战争的先例，使联合国的核查行动失去了权威和震慑力，也使得这个组织正在逐渐地失去成员国的信任。

　　从美国到伊朗，下一个会是谁？

　　第二个国联？

　　今天的联合国是否会因为无法有效约束成员国行为而重蹈当年国联的覆辙？

　　80余年前，第一次世界大战使全球首次目睹了热兵器战争的恐怖和危险，从而也有了创立国际性组织的倡议——通过国际社会的对话协调来防止战争的灾难，这就是成立国联的美好初衷。

　　这个由当时的美国总统威尔逊一手支持创办的国际“大政府”，体现了美国民主党扩大政府职能、管理世界事务的自由主义左派理念。

　　在国联短暂的历史中，由于这个擅长于牺牲弱国利益、在众多世界大国中走钢丝的组织缺乏成功的约束机制，难以抑制法西斯主义的兴起，自身濒临分裂。正如英国国会议员杰克·斯特劳在一次联合国会议上指出的那样，国联组织具有同联合国一样的美好理想，然而国联失败了，这是因为它无法把言语变为行动。

　　80年后，美国绕开联合国对伊拉克发动战争的事实，让人们再次感受到一丝悲哀：今天的联合国是否会因为无法有效约束成员国行为而重蹈当年国联的覆辙，在风雨飘摇中渐渐淡出国际政治舞台？“战争帮凶”？

　　伊拉克战争让全世界明显看到，本应该以维护世界和平与安全为己任的联合国，正在逐渐转为维护大国所希望的和平，并成为针对小国的“战争帮凶”。

　　1970年，苏联作家索尔仁尼琴在诺贝尔文学奖的书面领奖词中说：“在一个不道德的世界里，联合国也变得不道德了。”

　　索尔仁尼琴以哲学的语言，道出了身陷光明与丑陋交织之中的联合国的命运。

　　美国绕开联合国对他国动武并非头一遭，但每次都能找到一个能为国际社会所接受的借口(人道主义、“反恐”，等等)。复旦大学美国研究中心的王义桅博士指出，由于国际法的滞后性，美国的战争借口常常超越正义和非正义范畴，使强者的意志得到包装。虽然联合国和《国际法》代表了人类的普遍意志，但是这种意志的执行却在根本上受到大国关系的制约。

　　英国《今日世界》月刊曾经这样批评联合国的作为：冷战后的历次战争都表明，联合国安理会经常会面临是否授权使用军事力量的问题，而在很多情况下，联合国授予了这一权力。

　　典型的一个事例就是联合国1441号决议。1441号决议警告伊拉克如不配合核查将会产生“严重后果”，可以说已经裁决了萨达姆政权的命运。

　　在推崇实用主义的大国看来，联合国难以超越其工具效应：超级大国把联合国作为确立其领导地位的场所，次一级大国把安理会作为维护其大国形象的舞台，而在小国看来，联合国安理会往往成为少数对多数的“暴政”的象征。

　　曾作为联合国秘书长候选人的芬兰外交界元老雅科布逊说，在大多数情况下，联合国在直接解决冲突的问题上是无能为力的。由于联合国机制缺少对安理会常任理事国的制约措施，更导致一些常任理事国可以为所欲为。例如，联合国在美国侵略越南和1989年武装入侵巴拿马以及1979年苏联入侵阿富汗问题上几乎毫无作为。

　　因为“大国一致”原则隐含了一个假设：常任理事国是和平的维护者而不是破坏者。

　　伊拉克问题再次凸现出联合国机制的弱点——问题不在于联合国机制是否失灵，而在于联合国“大国一致”原则在面临大国利益不一致的时候，它不可能发挥其本来想要发挥的作用。

　　重建游戏规则？

　　能否解决好两个关键问题，将直接关系到联合国的存续。

　　伊拉克战争结束后，由战胜国界定了联合国的维和、重建等尴尬角色，不能不说是这一全球最具权威性和代表性国际组织的悲哀。

　　在沉重的心理负荷下，联合国将何去何从？

　　现代民族国家由4个要素组成：领土、人口、主权、国际承认。而没有“国际承认”这一条，绝大多数小国无法生存，没有联合国承认主权平等、并坚持尊重主权国家领土完整的原则，小国的生存空间将不复存在。

　　因此，中小国家依然希望联合国维护国际社会的规则，保护它们的安全。联合国作为全球最大的多边政府间的国际组织，历经50多年的风雨，今天仍然是大国处理国际和平问题的最重要协商机构。作为重要的法理机构，安理会在事关国际和平与安全等实质性问题上的决议，仍然在为经济和军事制裁提供重要的合法性基础。

　　国际关系专家苏长和教授指出，美国不受制约的单边行为和联合国机制本身暴露的弱点，促使人们对联合国机制产生怀疑和抱怨。但有一点应该肯定，联合国还应当存续下去。因此，联合国机制必须得到加强，而要加强机制，就必须改革现有的结构和运行机制。

　　然而，目前还没有一项改革方案能够被接受。

　　记者了解到，各种改革方案之间的争端集中在这样几个问题上：常任理事国如何扩大；大国的否决权是否被取消，或者如何进行限制；新增的常任理事国是否拥有否决权；如何扩大联合国大会的权力。

　　当大国利益不协调时，如何避免使国际事务陷于瘫痪的困境；具体而明晰地约束大国行为，使某些大国不能脱离联合国框架而肆意妄为。能否解决好这两个关键问题，重新构建一个健康有效的“游戏规则”，将直接关系到联合国的存续。

　　比较联合国与美、俄以及欧盟在这个尚未结束的6月的所作所为，不难看出，联合国日渐偏离热闹的国际政治舞台的中心。

　　6月国际政治日志

　　美国

　　6月9日，美国及其东北亚联盟开始制订一项监控朝鲜运输船只的计划以期从航线上阻止核材料与导弹技术的输入。

　　6月12日，布什政府计划近期对朝鲜实行强硬政策，封锁其海空出口通道，目的是防止朝鲜出口武器，切断其资金来源。美国目前正在与盟国就这一计划的实施细节进行磋商。

　　6月13日，美国国务卿鲍威尔宣布6月22日在约旦海滨城市亚喀巴召开由美国、欧盟、俄罗斯和联合国四方组成的紧急会议，讨论中东和平问题。

　　6月14日，美国中东特使约翰·沃尔夫急赴中东。

　　6月16日，美国宣布将把驻扎在朝鲜半岛南北军事分界线以南一侧的美军向南迁移。这将是自1953年朝鲜战争结束以来，美军首次从靠近军事分界线的地区向后撤。此外，美国最近还宣布从沙特阿拉伯撤军。

　　俄罗斯

　　6月10日，俄罗斯表示，愿意帮助解决朝鲜和美国在朝鲜核问题上产生的僵局。

　　6月11日，俄罗斯总统普京分别同以色列总理沙龙和巴勒斯坦自治政府总理阿巴斯通了电话，指出为尽快落实“路线图”计划，巴以双方都应保持克制。

　　6月13日，俄罗斯国防部长伊万诺夫称，俄罗斯已邀请美国参加将于8月底在太平洋上举行的军事演习。

　　欧盟

　　6月13日，欧洲制宪筹委会草拟的欧洲宪法在布鲁塞尔欧洲议会获得通过。欧洲在最高政治立法层面上形成原则统一。

　　6月13日，德国联邦政府通过了由国防部提交的建议，决定将派遣最多为350人的卫生及后勤部队，参与欧盟在刚果(金)的维和行动。

　　6月15日，法国外交部长德维尔潘表示，应该考虑由欧盟向中东地区派遣一支国际维和部队，帮助结束巴以间持续升温的流血冲突；并称法国已经做好了准备。

　　6月16日，多家国际银行开始与英国及美国政府商讨重建战后的伊拉克银行体制。试图参与重建伊拉克银行体制的银行，包括汇丰控股、花旗集团、摩根大通、美国银行、巴克莱集团等。

　　联合国

　　6月8日，在美军官兵的严密监视下，联合国核武器专家对一座在战后遭抢劫的伊拉克主要核设施——图韦舍核工厂进行了核查。

　　6月12日，伊朗拒绝了联合国国际原子能机构检查核设施的要求后，联合国核查人员撤离德黑兰。

　　6月14日，联合国秘书长安南提出向巴以地区派驻国际维和部队结束该地区暴力冲突，以帮助中东和平路线图顺利实施的建议，遭到以色列政府的断然拒绝。

　　6月14日，联合国安理会投票通过了延长美国维和部队为期一年的国际刑事法庭起诉豁免权。德、法两国联手弃权，给这项法案的通过蒙上了一丝阴影。

　　国联沉浮录1914年秋，当几乎所有的欧洲国家都卷入一战的连天烽火之中时，英国外交大臣格雷伯爵喟叹道：“文明之灯正在整个欧洲熄灭。”

　　战争即将结束的时候，为重建文明与秩序，美、英等国萌发了建立一个有约束力的国际组织的想法，共同防御侵略，以非暴力方法解决国际争端。

　　1918年，美国总统威尔逊在著名的《十四点和平纲领》中明确指出，必须成立广泛的国际联合组织，制订专门条款，使各国不论大小，相互保证政治独立和领土完整。协约国胜利之后，国际联盟正式成立，《国联盟约》于1920年1月开始生效。由于奉行“孤立主义”的原则，美国一开始并未加入国际联盟。国联最初的常任成员国是英国、法国、日本和意大利。随后，德国和苏联也获得了常任国席位。

　　国联的成立，使欧洲各国首次拥有了民族自决的权利，在改善国际劳动条件、促进世界卫生以及克服经济危机等方面取得了辉煌的成功。

　　但是，在大国利益的驱动下，国联的各个成员国之间从未实现过真正的平等。欧洲的地图被大幅度地修改了，民族自决的原则也并未在大国瓜分战争利益的时候得到真正的尊重。对众多划归国联托管的殖民地而言，最后的独立也受到了漠视。

　　更令人遗憾的是，虚弱的国际联盟因为缺乏有力的约束机制而无法真正维护世界的和平。

　　1931年，中国爆发了“九·一八”事件，寄希望于国联调停的南京政府在经过一年零五个月的漫长等待之后，终于等到了国联苍白无力的答复——1933年2月24日，国联大会宣布对伪满洲国不给予事实上或法律上的承认。国联的这一决定立即引起日本的不满。3月27日，日本宣布正式退出国联。日本的盟友德国在7个月之后也宣布退出国联。至此，国联作为维护一战后国际和平与安全的机构已经名存实亡。

　　1939年，二战全面爆发。组成国联的主要成员国，成为战场上相互厮杀的敌人。

　　1945年，二战结束。饱受战争之苦的人们开始寻求建立一个全新的国际组织。1945年10月，联合国在纽约正式成立。国联在经历了26年的风雨飘摇之后，正式解散。

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