解读俄美民用爆炸物管理法规—反恐保安无小事图

http://www.sina.com.cn 2003年06月28日15:08 新华网

　　“9·11”恐怖事件震惊了世界。人们由此似乎感到，过去那些曾和平利用的物品或物体正在变成犯罪分子的作案工具，坏分子制造事端已经不择手段。

　　利用民用爆炸物制造事端简便易行、且杀伤力大、轰动效应也大，故民用爆炸物品正在成为犯罪分子用来制造事端的首选对象，他们企图以这种极端行为造成人心恐慌、破坏社会安宁，通过所产生的巨大影响满足自己的极端心理需求。不久前发生的“巴厘岛”事件、车臣爆炸事件、以色列等地爆炸事件均证明了这一点。

　　在全球恐怖活动的背景下，世界各国正在不断加强社会安全保卫工作，以期防止和严厉打击一切极端恐怖行为。对一些重要目标，如军政机关、关系国计民生的基础设施及大型枢纽等加强安全保卫的同时，世界各国加强对枪支弹药管理，一些容易被用来制造重大事件的剧毒物品、放射性物品及生物制剂等被列为特别管理对象，对重大犯罪事件可能涉及到的民用爆炸物品及其他易燃易爆等危险物品也加大了管理力度，以确保社会安定和民众生命与财产安全。

　　所谓民用爆炸物品是指非军用爆炸物品。如：爆破器材，包括各类炸药、雷管、导火索、导爆索、非电导爆系统、起爆药和爆破剂；黑火药、烟火剂、民用信号弹和烟花爆竹；安全部门认为需要管理的其它爆炸物品。民用爆炸物品（以下简称爆炸物品）是一种危险物品。对爆炸物品的生产、储存、销售、购买、运输、使用，世界各国不敢掉以轻心，均实行严格管理。下面以美国和俄罗斯为例来剖析、解读一下它们对爆炸物品的管理机制和管理过程。

　　对爆炸物实行全过程管制

　　所谓对爆炸物品实行全过程管制，即采用法律与法规对民用爆炸物品从生产、进出口到使用的全过程实行管制，并形成有关部门相互合作的有效安全管理机制。这种管理机制较为有效，很好地遏制并打击了涉及爆炸物品的暴力及恐怖犯罪活动。其原因包括：法律健全；许可证制度与稽查制度严格；记录、报告、证件公证制度完善；安全标准及规定详细。

　　依据美国联邦及各州政府有关法律，执法部门利用生产经营执照与使用许可证制度，管理着爆炸物从生产、进口、销售、储存到使用的整个过程；与生产商、进出口商、国内经销商、用户等合作，掌握准确的爆炸物生产、销售和库存记录，保证24小时内了解爆炸物使用管理特别是失窃问题情况；严格执行爆炸物进出口销售的执照及许可证等证件公证与个人身份确认制度；制定爆炸物存储、使用、防盗的安全标准及规定；稽查爆炸物生产、进出口、销售、使用过程中违法行为，以打击非法使用爆炸物、非法爆炸物国际走私等犯罪行为。

　　苏联解体后，俄罗斯一度出现政治动荡、局势不稳，经济上的休克疗法曾使许多工厂包括军工体被迫停产、矿山关闭，生产管理出现混乱。在这种情况下，许多民用爆炸物处于无人监管之下。近年来，车臣民族分裂主义势力抬头，他们在俄境内制造了多起爆炸恐怖事件，给居民生命财产带来伤害，同时破坏了社会稳定。这种事态使俄联邦政府重新审视民用爆炸物的管理问题。另外，美俄冷战结束，大量武器被迫销毁，这个销毁过程同时带来大量的爆炸物，这种形势使俄联邦政府感到更有必要加大民用爆炸物管理力度。近年来，俄相继出台了与民用爆炸物管理相关的法律法规及政府决议，旨在从民用爆炸物的研制、生产、存储及运输等环节上加强国家对民用爆炸物进行严格管理与监控，实行爆炸物全过程管制。

　　有关管制法律及其解读

　　美国管制民用爆炸物品的法律主要有“联邦爆炸物法”，此外还有各州政府相关法律。美国“联邦爆炸物法”（以下简称“爆炸物法”）于2000年出台，它是在不断修订1970年出台的“公共法”基础上形成的。

　　根据“爆炸物法”规定，爆炸物品主要执法部为美国财政部下属的酒精、烟草及火器管理局（ATF）。ATF主要职能是依法管理爆炸物生产、进口、经营、销售、储存、使用全过程，制定安全管理标准及规定。该局在美国各州设有分支机构，主要由执法官、爆炸物侦探员、炸药专家、化学分析专家和审计员等组成。该局所属火器与爆炸物执照中心负责核发爆炸物生产、进口、经营执照以及使用许可证；所属国家爆炸物稽查中心负责掌握爆炸物使用管埋信息，追查爆炸物品的违法行为。

　　“爆炸物法”主要目的在于以法律形式明确美国爆炸物生产、进口、经营、销售、储存、使用以及执法等管理规定，以打击美国本土及国际爆炸物非法贸易，避免爆炸物非法使用与储存、给公众造成人身伤害等。该法内容全面，主要包括：定义、非法行为、生产及经营执照与用户许可证制度、惩罚、责任豁免、法规细则等条款。

　　按照这部法律的定义，具有可能引发爆炸的化合物或混合物、相关装置及材料均为该法管制的爆炸物品。它们主要是指：炸药及其材料、雷管等起爆剂、矿用黑火药、起爆装置、弹用药粉、导火线、点火剂、烟花爆竹及易爆易燃液体胶等。ATF将它们分为高性能爆炸物、低性能爆炸物及爆炸剂三类，实施三级管理办法。

　　“爆炸物法”认定涉及爆炸物的非法行为主要包括：无执照参与爆炸物的进口、制造、销售、运输；无许可证使用、储存爆炸物；故意传播有关爆炸物错误信息；向无执照及许可证者出售爆炸物品；故意销售爆炸物给21岁以下青年、服刑中的罪犯、精神病患者等；故意出售爆炸物品给用于违反州乃至联邦法律行为的有证销售商；故意不按ATF规定进行生产、经营、销售记录或伪造错误记录；违章储存爆炸物；明知爆炸物被盗，但未能在24小时内报案；私自携带爆炸物出入境；传授用爆炸物制造武器相关知识；触犯联邦刑法有关规定。

　　对于违法行为，“爆炸物法”规定了严格的惩罚措施。其主要内容包括：被“爆炸物法”认定为违法行为者，将视情节被处以罚款、1至20年监禁；任何爆炸物所有者违反“爆炸物法”和“美国刑法”所列条款，将遭到逮捕或被罚款，其所拥有的爆炸物品将被没收或被销毁；在爆炸物品跨州及国际贸易中，任何故意传递爆炸物、非法伤害人身及造成财产损失的人，将被处罚款或监禁10年；爆炸物引起公共危害，可被判刑20年，若导致人员伤亡，将被处以20年以上或终身监禁，甚至处以极刑（死刑）；利用邮件、电话、电传等通信工具，有意进行威胁、发布错误信息等而导致爆炸物造成人身伤害或财产损失的，处以罚款或监禁；利用爆炸物蓄意或试图进行破坏公众或美国政府各部门建筑物、车辆等财产的违法行为将被监禁5至20年；直接危害人身安全者处以7至40年监禁；在机场（含行李托运）或政府各部门办公大楼内，以及法庭上违法放置爆炸物者，将被处罚款、监禁5至20年；盗窃爆炸物品者及其同谋将被处以罚款与监禁10年、20年；明知爆炸物用于恐怖行为或毒品走私等行为，但故意置之不理者将以重罪论处。

　　在豁免条款中，“爆炸物法”规定以下情况不受该法约束。不受该法约束的情况分别为：美国交通部及下属部门管理的利用铁路、水路、高速公路及航空运输的合法爆炸物品；美国药典局制药用的爆炸材料；政府特殊政治部门使用的爆炸物品；合法用于文化、娱乐、体育运动的商业用黑火药；重量不超过50磅、安全导火线、火柴等材料；合法用于新的或改良爆炸材料的研究开发以及测试、爆炸物品稽查培训及医学研究的少量可塑性炸药材料等。

　　1998年9月16日俄联邦杜马通过了“关于许可证制度”联邦法律。该法律旨在通过建立许可证制度来实现国家对各种经济活动进行管理的统一政策，以调节与保护法定范围内的公民权利，保护公民法律利益和健康，保证国防和国家安全。

　　俄联邦杜马于1999年6月24日通过了“关于民用爆炸物流通联邦法律”。该法律确立了俄境内民用爆炸物流通问题的法律基础并制定了调节原则，以保证公民个人安全、保护生命与健康、保护财产，防止对公共安全及公共秩序造成侵害。

　　俄联邦政府近两年来又相继出台了几个加强爆炸物管理与监控的决议。其中，俄联邦政府“关于国家对爆炸物及其生产废料等生产、传播与使用加强监控的措施”第513号决议，确定了生产、传播与使用三者间数量及管理原则；再次强调，要严格执行爆炸物许可证制度。决议要求，俄联邦内务部、弹药局和矿山工业监察署一道实施确保爆炸物生产与流通安全的措施。2001年春季，俄联邦政府连续出台了三项决议，重新修订并细化了爆炸物的生产环节、传播过程到运输保存方法等条例，使责任更加明确。这三个文件均指出，对爆炸物生产、传播、保存、应用活动采取许可证制度，目的是实现爆炸物国家调节与监控，保证民族安全、社会安全及国家安全。对于违法者按俄联邦刑法予以惩处。

　　完善的许可证制度

　　ATF依法以核发执照方式对爆炸物进口商、生产商和经营者进行管理，以核发许可证方式对爆炸物运输者和使用者进行管理。“爆炸物法”详细规定执照与许可证申请、审核、颁发及更换的法则，ATF并依此制定了实施细则。执照主要内容包括核定生产经营商业名称与级别；许可证内容主要包括爆炸材料的使用方式及类型；执照与许可证有效期不超过3年。

　　按法律规定，为获得许可证，爆炸物生产、经营及使用者需向ATF秘书处提出申请，并交纳不超过200美元的申请费，但申请者必须同时符合条件才有资格获得执照与许可证。这些条件包括：申请者必须符合“爆炸物法”相关条款规定；申请者必须符合当地州政府相关法律要求；申请人若保存有爆炸物品，必须符合ATF规定的公共安全标准及防盗标准；申请人需提供书面证明，以证明其熟悉州政府颁布的所有与爆炸物相关法律；ATF依上述条件严格审查，甚至举行听证会，在45天内给予是否颁发的答复；重新更换证件时，除费用减半外，其它审查条件同样严格；如果执照与许可证持有者违反“爆炸物法”及有关安全法规条款，或是在无资格的情况下购买爆炸物品，ATF有权吊销其执照与许可证；执照与许可证不得转借；持证人在姓名、地址、公司股权、仓库等信息变化时，必须报告备案，以重新核发新证件。

　　俄联邦在现行“许可证法”中阐述了几乎所有需要建立许可证制度的经济活动形式。其中指出，民用爆炸物的生产、试验、保存、船舶及使用，甚至爆炸作业设备和仪器的生产、试验及保存、船舶及使用必须凭借相关联邦机构发放的许可证进行。该法律同时还对许可证发放机关、许可证申请人、许可证内容以及许可证颁发、监督及许可证有效期等问题做了概括性的描述。无证进行有关活动视为违法行为，并根据有关联邦法律追究责任。

　　爆炸物“生产许可证”和“保存许可证”由俄联邦弹药局、俄联邦矿山工业监察署联合发放。“传播许可证”由俄联邦弹药局发放。

　　关于“许可证”的获得，按条例规定，申请人应向许可证发放机关提供包括所在机构资料、安全证明材料、人员技能鉴定材料、责任保险及生态安全证书等共15个文件。

　　记录报告与身份确认制度

　　美国“爆炸物法”规定，从事爆炸物生产、进出口、销售经营及使用的各环节持证者，有义务向ATF报告生产经营销售使用情况，必须保留准确完整的5年以上各项业务记录。此外，爆炸物生产商必须准确报告生产情况，包括爆炸物类别、产量、用途、库存、安全技术措施等；进口商需提前向ATF、海关等部门报告进口爆炸物详细情况，包括合法的各种手续、进口来源、数量、用途等；销售商必须依法对代表个人、组织或团体的购置者的情况进行记录，包括购买者个人、组织团体的名称、地址、所在州名、社会安全号、税号、购买时间、购买爆炸物名称、数量及用途等主要内容。“爆炸物法”细则要求知情者在24小时内报告被盗爆炸物情况，包括制造商及品名、标识、数量、形状、大小等。在知道是被盗爆炸物品的情况下，任何人不得接受、储存、传播被盗爆炸物。

　　在爆炸物进口与国内销售方面，美“爆炸物法”强调执行执照与许可证公证及个人身份确认制度。执照与许可证的公证书由ATF所属火器与爆炸物执照中心颁发，以打击爆炸物非法走私及跨州非法流通。相关规定有：进出口商应向海关提供经过公证的执照或许可证，这样海关方可办理放行手续；销售方必须得到购买方经公证的执照或许可证等证明材料，依法对代表个人、组织团体的购买方进行身份确认；为防止不法分子利用各州法律差异犯法，购买方应持许可证向其他州供应商购买爆炸物；执照与许可证公证书必须包括进出口销售商名称、地址、执照号码、有效期、爆炸物用途等内容；公证书由ATF发放。

　　存储、运输及使用重安全

　　除生产、进出口、销售外，在爆炸物存储、运输及使用安全方面美“爆炸物法”也有严格规定。

　　在仓库储存环节上，业主必须依据ATF制定的爆炸物存储标准、仓库建设、防盗及搬运标准对爆炸物品实施管理，向当地主管部门口头及书面报告仓储爆炸物的情况，包括仓库容量地点、爆炸物类别，并做好库存记录备查。业主至少每7天检查库房一次，以了解库存情况以及是否有非法出入库现象。在运输方面，美国交通部门专门将爆炸物按其危险程度由轻到重进行四级管理，并规定了前三类爆炸物品相应运输车辆安全标准。

　　关于使用方面，1998年美国民用爆炸物产量超过60亿磅，绝大多数用于采矿、采石、建筑行业。因此，除ATF外，安全使用还涉及劳工部门、爆炸物制造商及交通部等。劳工部门采用“合同工时与安全标准法”、“工伤事故及医疗法”对工业用爆炸物安全作业、运输管理以及相关事故处理做出规定。

　　根据劳工部安全规定，爆炸物生产商有责任提供完整、正确的爆炸物标识，安全存储与使用标准，以及为用户提供现场技术服务；爆炸作业需经被授权而且符合资格的技术工人进行；作业现场禁止存在任何可能诱发爆炸的物品；业主必须随时了解所有爆炸物使用及管理情况等。此外，美国消费产品安全协会还明文规定了娱乐用礼花安全标准，强调小型礼花炸药颗粒不得超过50毫克，禁止使用爆炸物壳体、禁止邮寄烟花爆竹等。

　　俄罗斯联邦有“关于民用爆炸物流通联邦法”。根据该法定义，爆炸物流通主要指爆炸材料传播、没收、销毁、废物利用、进出口及过境、甚至包括与研制、试验、生产、包装、转运、装卸、使用等相关的环节。爆炸物传播是指爆炸物所有者、使用者、支配者改变，包括买卖及转交。根据该项法律规定，联邦政府对爆炸物建立国家清册，包含联邦境内应用的经过许可的工业爆炸物、烟花爆竹产品的系统化资料，包含它们的商品证书、包装形式、安全使用条件的系统化资料。

　　对不能保证爆炸物完好无损、不能认真完成爆炸物清点登记的责任者，联邦法律禁止其参与爆炸物流通活动；联邦法律禁止不按用途使用爆炸物、禁止使用军用爆炸物、禁止使用没有进行批准及没有列入国家清册的爆炸物、禁止使用出口爆炸物、禁止没有相关专业技术技能证书或者没有经过专门许可的人从事爆破工作、禁止通过邮政系统邮递爆炸物、禁止无特别许可和专门安全装置利用行李转运爆炸物。

　　对爆炸物流通所进行的国家调节包括：联邦政权机关形成标准和原则；采取许可证制度；爆炸物标准化并履行证书制度；进行责任保险；严格规范公民参与爆炸物流通活动；实现国家对爆炸物流通进行监督；严格规定保证爆炸物完好无损的条件，以防止非法使用；确定与编写国家清册；根据相关法律对爆炸物生产使用进行国家生态鉴定；联邦对爆炸物流通进行监察。

　　关于爆炸物传播问题联邦法律规定，根据相应的许可证或内务部准许，只有法人可以传播爆炸物，法人有责任对拥有、销售及转交的爆炸物进行清点；买主只有拥有内务部许可才能销售或转交爆炸物。关于爆炸物保存问题联邦法律规定，只有法人凭借专门许可证或者有内务部机关颁发的许可才有权保存爆炸物。

　　在爆炸物使用问题上，俄联邦法律规定，使用爆炸物应执行国家许可证制度，在可能导致事故、威胁工作人员及人民群众的生命健康、或者导致出现特别事态的情况下，禁止使用爆炸物。

　　此外，俄联邦法律对从事爆炸物相关工作的人员选择也有严格规定。按照该法，从事与爆炸物相关工作者必须年满18岁、无犯罪前科、没有受到过行政或者扰乱过公共秩序处罚、无医学禁忌疾病、必须受过专门培训并持证上岗。

　　多部门合作稽查机制

　　负责调查惩治爆炸物违规行为、爆炸事件及非法走私案件的单位，除了ATF外，联邦调查局、最高法院、劳工部、海关及边防等部门根据事件性质参与行动。美国政府建立了爆炸物多部门合作稽查机制，各部门互通信息，及时预警。

　　根据“爆炸物法”规定，ATF可以适时地稽查爆炸物品生产商、进口商、经销商、使用者的业务记录，ATF可以在业务时间进入执照与许可证持有者办公地点以及爆炸物储存地稽查巡视，可以查验爆炸物材料，以了解他们是否有违反法律法规及相关标准规定的行为。在涉及爆炸物案件方面，所有联邦部门有义务向国家爆炸物追查中心报告爆炸事故的相关信息，ATF国家爆炸物追查中心有权勘察任何与爆炸物相关事故现场、爆炸物使用场所，同时与联邦调查局、最高法院等合作开展事故调查。

　　国家爆炸物追查中心收集分析与爆炸物品有关各种信息记录、搜集为执法部门识别爆炸案嫌疑人的资料。此外，根据联邦政府与一些特别组织要求，国家爆炸物追查中心可以向它们提供有关爆炸物生产或经营者的信息情况，包括购买者的身份，及其所购置爆炸物详细情况；ATF下属纵火及爆炸案档案馆为美国及许多外国执法部门提供追踪爆炸物的信息服务。

　　在生产活动爆炸事故中，劳工部门将与ATF进行合作，互通信息、勘查事故现场、追查事故原因。海关以及边防部队负责稽查非法爆炸物品，打击非法走私爆炸物。

　　俄罗斯联邦在爆炸物管理活动中，同美国一样采取的也是全方位立体化管理与监控网络。俄联邦内务部、弹药局、矿山工业监察署甚至还有俄联邦安全部门，几家一道确保爆炸物从生产到最终使用全过程安全。

　　总体看来，美俄两国政府对民用爆炸物实行的全过程管制、严格许可证制度、记录与报告制度、证件公证与个人身份确认制度、存储运输及使用安全规定及多部门合作稽查机制在爆炸物品管理过程中发挥了很好的作用，有效地遏制爆炸犯罪行为及在生产活动中发生意外事故。当然，俄罗斯联邦境内车臣共和国的情况作为例外，由于种种原因，那里的各种爆炸物管理还不尽人意，车臣恐怖主义活动至今还相当猖獗。（王江王俊鸣）

　　（来源：科技日报）

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