看法

　　今年上半年,我国经济强劲的内在扩张动力部分抵消了伊拉克战争和非典的冲击,出现了1998年以来最高的增长速度。与此相应,上半年财政收支运行状况良好,结构有所调整。财政收支的良好开局,为今年实现财政预算目标奠定了扎实的基础。

　　下半年,受非典的滞后影响,财政收入增速将明显回落,财政支出增速将有所加快,均可能突破预算增长速度。但通过努力,赤字规模有望控制在预算之内。预计全年财政收入,有望保持10%以上的增长,高于8.4%的预算增幅；全年财政支出增长将在10%以上,高于7.7%的预算增幅。

　　为了实现财政收支的均衡增长,应保持现有宏观经济政策的方向和力度,确保经济和财政收入的较高增长,加大对财政支出结构和国债投向的调整力度,进一步推进结构性的税收政策调整。同时,为了应对相应的突发事件,应建立财政紧急事件应对机制,提高政府与社会应对自然灾害和突发事件等异常情况的应变能力。

　　上半年:财政收入增幅大大高于财政支出增幅,财政盈余增加较多,收支结构调整明显

　　1、两大冲击对上半年财政收入的影响有限,财政收入增幅创近年同期新高

　　今年上半年,中国经济受到伊拉克战争和非典的冲击。由于中国经济目前处于扩张期,强劲的内在上升动力部分抵消了两大冲击的负面影响,中国经济依然保持了较高的增长速度。初步预测,上半年GDP将增长8.5%以上。由于经济保持了较高增长,两大冲击对上半年全国财政收入的影响也比较轻微。1至5月,全国财政收入(不含债务收入)9040亿元,完成年计划的44.1%、增长28%,为1998年以来最高的增速。从1至5月情况看,财政收入增速分别为32%、53.7%、29.6%、15.5%和20.7%。

　　财政收入各月增速出现这种走势,主要受以下因素影响:

　　(1)2002年的基数。2002年1至3月是近年我国财政收入增长最为缓慢的阶段,与上年同期相比,仅增长3.4%。其中,当月分别增长12.7%、-6.4%和27.7%。但到2002年4、5月份,财政收入当月增速又恢复到15.0%和18.1%的水平。可见,2003年1至5月财政收入的高增长及其变化,与2002年的基数密切相关。

　　(2)经济增长速度的波动导致相关税收的波动。由于工业增加值增速与GDP增速高度相关,我们用月度工业增加值增速来代表经济增长速度的变化。2003年1至5月,全国工业增加值增长15.9%,各月分别增长14.8%、19.8%、16.9%、14.9%和13.7%。由于目前我国经济增长还是速度效益型,与经济增长波动相对应,财政收入在2月以后速度也出现回落。4月份,全国财政收入2065亿元,同比增长15.5%,比1至3月增幅减慢21.2个百分点。财政收入增幅变化,主要与增值税、消费税和企业所得税等受经济增长影响较大的税种增幅变化有关。4月当月加大出口退税力度,也是导致当月财政收入增速下降的主要因素。而5月当月,增值税、消费税、营业税、企业和个人所得税比4月份出现较大幅度的回升,与税务部门加大税收征管有关。

　　(3)进出口保持较高增长,海关代征增值税和消费税、关税保持较高增长。今年1至5月,实现进出口总值3093.43亿元,增长39.6%,比2002年同期加快26.4个百分点。随着进出口增长的加速,1至5月海关代征增值税和消费税、关税也大幅增加,分别增长60.4%和38%。

　　2、上半年财政支出增长平稳,结构调整明显

　　非典对上半年财政支出影响主要表现在两个方面:首先是财政的即期直接支出。主要是中央和各地安排用于防治非典的专项经费,以及相关的由中央和地方各级财政负担的间接支出。其次是中长期支出。主要是国家用于支持中西部地区疾病控制机构建设和国家级疾病预防控制中心工程建设,构建和完善医疗卫生防疫系统的庞大中长期财政支出。非典对一季度财政支出没有实际影响,4月以后对政府财政支出的影响明显加大。4月当月财政支出比一季度加快5.7个百分点,5月比4月又加快9.9个百分点。

　　从上半年财政支出结构来看,有以下几个特点:

　　(1)基本建设支出增幅大幅回落。由于2002年基本建设支出增长较快,上年基本建设支出接转较少,今年1至5月,基本建设支出增长0.1%,比2002年同期回落38.4个百分点。其中一季度基本建设支出下降40.1%；4月以后,随着国债资金的到位,政府基本建设支出开始回升。4月当月,基本建设支出增长56.8%,创近年同期新高。

　　(2)一般性支出保持低增长。根据2003年国家预算安排,除国家法律法规和政策规定需要增加的重点支出外,其他各项一般性支出实行零增长。地方财政也按照中央要求,采取有效措施,严格控制一般性支出。特别是大力压缩会议、出国考察、招商和各种无实际效果的论坛、研讨会。继续从严控制机关办公楼和培训中心项目建设,对国家严禁开工建设的各种形象工程、政绩工程,财政停止一切形式的支持。1至5月,一般性开支均保持低增长。

　　(3)文教科学卫生支出保持较高增长。1至5月,政府文教科学卫生支出1488.33亿元,增长15.9%,是政府开支的第一大项。其中,4月、5月当月医疗卫生支出分别为73亿元和75亿元,比2002年同期增加25亿元和40亿元,增长51.0%和112.9%。4月和5月当月新增医疗卫生开支占新增财政支出比重分别为4%和11.3%,新增医疗卫生支出对财政支出的影响逐步加大。

　　(4)社保支出增幅出现大幅下降,但抚恤和社会救济费出现大幅增长。1至5月社保支出增长5.8%,其中1至4月增幅下降11.4%,5月增长85.8%。由于今年国家提高了企业退休人员基本养老金标准、提高了部分建国初期参加革命的老干部退休待遇水平和在乡老复员军人抚恤标准,全年预算增加支出84亿元。1至5月抚恤和社会救济费增长40.8%。

　　2003年1至5月,由于财政收入保持了高速增长,财政支出平稳增长,财政盈余1724.28亿元,比2002年同期多增997.36亿元。财政收支的良好开局,为今年实现财政预算目标奠定了良好的基础。

　　下半年:财政收入增幅将明显回落,财政支出增幅将有所回升,财政赤字不会突破预算规模

　　1、下半年财政收入增幅将明显回落,全年增幅高于预算增长

　　考虑到非典对中国经济的滞后影响主要集中在6至9月,政府的各项减免税费政策实施期间也在6至9月,因此非典对财政收入的负面影响也主要集中在6至9月。3季度以后,预计经济将出现恢复性增长,政府各项税费优惠政策也将终止,与此相应,财政收入将会出现恢复性增长。但由于2002年下半年财政收入基数明显较上半年为高,尤其是今年长江流域可能出现大范围的洪涝灾害,将对工农业生产和居民生活产生较大影响,下半年财政收入增速将较上半年明显回落。预计全年财政收入,仍有望保持10%以上的增长,高于8.4%的预算增幅。

　　(1)第二产业的表现是决定二季度以后财政收入的重要变量。流转税为主、所得税为辅的税收体制,决定了我国税收收入的构成。其收入构成和增收更多的依赖于第二产业。今年1至5月这部分税源并未受到非典的太大影响。随着非典的蔓延,在4月中下旬以后,企业正常生产秩序受到影响,部分产品销售量大幅下降、出口明显受阻、部分投资项目搁浅、产品运输困难等,对第二产业发展产生了一定的负面影响,这部分税源受到一定冲击。因此,如何将非典对第二产业的负面影响降到最低,是确保二季度以后财政收入增加最重要的工作。根据我们的初步预测,今年后几个月二产增速将明显回落,尤其是建筑业受银行收紧信贷资金的影响,可能会受到较大影响。但由于建筑业和工业增长是高位回落,全年增幅仍将高于上年,由第二产业提供的税收收入下半年增速会有所回落,但全年将保持较高的增长。

　　(2)受非典直接冲击较大的行业,对财政收入的影响比较有限。旅游业、餐饮业、交通运输业等受到非典影响较大的行业,入库营业税收入在全部税收收入中的比重较低。据财政部有关部门测算,对非典影响较为严重的行业实行行政事业性收费和政府性基金减免政策,大约减轻相关行业负担100亿元左右。减免9个行业19项行政事业性收费和减免8个行业15项政府性基金,对财政收入的影响主要体现在减少一般预算收入和基金预算收入两个方面,影响较多的主要是地方收入。由于各地减免收费基金政策情况不一样,影响的数额也不尽相同。虽然减免部分收费基金和部分税收对财政收入会带来一定影响,但由于这些行业入库营业税收入在全部税收收入中的比重较低,减免措施基本上在9月30日终止,这些行业营业税减收,不足以对税收收入整体增长产生明显的下拉作用。

　　(3)工业生产有望保持较高增速,所得税有望保持较高增长。从所得税收入分析,这部分税源主要来自工业环节。今年1至5月工业增速出现一定回落,根据我们的预测,今年后几个月增速有可能进一步回落,但全年工业增加值增速仍可达14.5%,高于2002年12.6%的水平。工业生产的较高增长,将使企业所得税保持较高增长。个人所得税2002年占全部税收收入的比重为7.1%。尽管非典对个人所得税税基个人收入有一定的侵蚀作用,但考虑当前个人所得税对税收收入的贡献与劳动者报酬对GDP贡献的不对称现状,个人所得税收入增长仍存在很大空间,今年10%以上的增幅仍是可以期待的。

　　(4)海关代征所得税和增值税、关税存在一定变数,但由于全年进出口仍将保持较高增幅,海关代征所得税和增值税、关税仍将保持较高增长。2002年占税收收入13.3%的海关代征和车辆购置税收入,在今年1至5月受非典的不利影响很小。出于避免乘坐公共交通工具的考虑,部分潜在购车者提前兑现了购车行为,对车辆购置税收入增长形成了促进作用。今年下半年后,受非典滞后影响,出口增速有可能明显下降,个人购车也将难以维持上半年的势头,海关代征所得税和增值税、关税和车辆购置税收入,对财政收入的正向拉动将明显下降。据初步预测,全年进出口仍有望保持20%以上的增长,海关代征所得税和增值税仍将保持较高增长。

　　(5)非典被控制在局部地区有利于税收恢复增长。我国非典主要集中在北京、广东、山西、内蒙、河北、天津等省市,而对拉动税收收入增长起重要作用的一些地区,特别是长江三角洲地区、环渤海大部分地区特别是山东、辽宁非典较轻,中西部地区非典影响也较小。随着疫情被控制,大部分地区将很快能从不利局面中摆脱出来。

　　2、下半年财政支出增幅将高于上半年,财政赤字有望控制在年初预算规模内

　　从非典的控制情况看,非典对财政支出的即期影响主要在5月份。从今后发展看,一是政府会进一步发挥公共财政,尤其是中央财政的作用,安排地方财政专项补贴,以防止非典影响到各级财政的其他公共开支。二是目前非典已经基本控制,但今后仍存在出现大的洪水灾害等许多增支因素。2003年1至5月,财政支出增长15.5%,仅完成年计划的30.9%。目前政府预算内投资已经加快进度,再加上2002年下半年财政支出增幅明显低于上半年,2003年下半年的支出增幅将高于上半年,全年财政支出增长将在10%以上,高于7.7%的预算增幅。如果年内不再出现大的意外事件,通过努力3198亿元的赤字预算规模不会被突破。

　　(1)非典作为一个突发的公共事件,其对财政的减收增支的具体影响仍待观察。为了防止类似突发事件的再次发生,政府的公共卫生支出将需要较多的增加,尤其是农村卫生防疫的建设需要大量增加财政资金的投入。一是重构国家对公共卫生和医疗的责任体制。主要包括国家要加强对公共卫生和医疗基础设施的建设,不断加大对公共卫生和医疗的投入比例,建立一个有效的传染病监控体系。二是要加快建立和完善统一的、有效的医疗保障体制。三是重建农村的合作医疗体系。

　　(2)治理公共卫生基础设施严重滞后的状况。国务院已经决定在今后的2至3年内,投资70多亿元集中处理各地的医疗垃圾。这项工程今年将开始实施。同时,与医疗垃圾相关联的危险废物处理处置问题也提上了议事日程。此项工程预计需要投资200多亿元,在十五期间大致解决危险废物问题。另一项重大工程是三峡库区及其上游的水污染治理。垃圾处理厂和污水处理厂的建设时间比原计划会提前。另外,工业污染治理的投入也会大大增加。三河、三湖、两区、北京市以及渤海的污染问题,都会加快治理。

　　(3)由于非典的影响,2003年就业和社会保障方面的压力进一步加大。国家劳动保障部的调研资料表明,自2002年以来,我国农村富余劳动力转移速度进一步加快,而2003年大专院校毕业生大幅增加,就业和再就业的压力进一步加大。此外,2003年是我国养老金支付的第一个高峰年。政府为了扩大就业和提高社会保障水平,面临较大的支出压力。

　　(4)今年在全国范围内推开的农村税费改革试点工作,要保证农民负担有较大幅度降低。应妥善解决维持农村基层政权运转、农村教育、医疗卫生等事业所需财政资金的问题。尽管中央财政在全年预算中已经安排了必要的转移支付资金,但是农村公共财政的收支缺口依然很大。

　　(5)出口退税拖欠问题。截止到2002年末,财政拖欠的出口退税数额达到2470多亿元。这表明出口退税的拖欠在很大程度上支撑了财政收入的增长,已经成为财政的隐性直接债务。如果政府加大解决出口退税问题的力度,将形成一定的增支压力。今年以来,国家税务总局已分四批下达了总额为1072亿元的出口退税指标。截至5月底,全国各级国税局实际办理出口退税578.6亿元,比上年同期增长19.2%。(本文执笔:王远鸿)

　　总体策划王长胜(国家信息中心常务副主任)张伟弟(上海证券报副总编辑)课题负责人范剑平(国家信息中心经济预测部副主任)赵嘉国(上海证券报编辑部主任)课题组成员邹民生、张学颖、祝宝良、王远鸿、胡少维、伞锋、祁京梅、张峰、王硕、朱明、李若愚、周景彤、董月鲜

　　(文/国家信息中心经济形势分析与预测课题组)

　　财政政策方向应做适当调整今年上半年我国的财政收支状况基本良好。但是我们在看到今年1至5月财政收支状况良好的同时,不能忽视财政收入增长可持续性较差、财政支出增长压力较大的现实。为了使经济景气进一步回升,保持宏观调控政策的连续性和稳定性,财政政策力度不应减弱,但政策方向应做适当调整,要把扩大内需同增加就业、改善人民生活、深化经济体制改革、调整经济结构和实现可持续发展结合起来。

　　1、保持现有宏观经济政策的力度,确保今年经济和财政收入保持较高增长

　　由于非典对经济结构的逆调节作用,使经济中原本存在的一些结构性矛盾更为突出。我们认为,在保持财政政策现有力度不变的前提下,货币政策在总量上不宜急刹车,可对信贷投向和结构进行一些必要调整,以确保经济增长在今年3季度触底后回升。只有在经济增长的基础上,继续加强税收征管、清理和控制税收优惠,依法征税、尽快调整和完善进出口税收政策,并推进相关制度建设,才能保证财政收入的适度增长。

　　2、调整和优化财政支出结构,逐步解决国家财政越位与缺位的矛盾

　　通过非典的洗礼,我们不得不对许多问题进行深思,总结出一些有用的经验和深刻教训。其中,加快政府自身的改革、推进公共财政的建设步伐、加快以人为中心的公共基础设施建设、建立公共事件应急机制、对宏观经济政策和政策协调机制进行认真的反思和改进,提高政府宏观决策的效率等,是当前工作的重中之重。因此,调整和优化支出结构不仅是缓解财政困难、提高财政资金使用效益的重要措施,也是规范政府职能的迫切需要。要真正把公共财政的思想贯彻到支出结构调整中。财政支出结构调整的目的,就是要将财力主要用于满足社会公共需要和社会保障事业。目前,应将国债资金首先用于在建项目,控制新开项目；在财政支出安排上,应该向农村、就业、社会保障、科技教育、西部开发和治理生态环境倾斜。在保持对基础设施建设的投资力度的同时,特别要加大对农村的交通、电力、广播电视、医疗等基础设施建设的投入,加大对公共卫生、医药等行业的支持,加大对困难群体的医疗保障力度。对一般性支出坚决实施零增长政策。通过调整支出结构,力争将预算赤字规模控制在年初预算之内。

　　3、在增收节支基础上,对税制进行结构性调整

　　今年5月以来,为了减少非典冲击的影响,政府出台了一系列减税措施,非常及时、有效。但还需要推出常规性减税政策措施,以降低生产者和消费者的成本,提高生产和消费能力,保障需求稳定增长。当前全面减税不具备条件,但在增收节支基础上,可对税制进行结构性调整。结构性税收调整的目的,主要是刺激居民消费和减轻企业负担。主要内容包括:一是调高个人所得税的起征点,减少大众税负以提高个人可支配收入预期,刺激大众消费,特别是促使中低收入者消费稳定增长；同时适当提高对高收入者的税率。二是在费改税基础上,从总体上减轻农民的税赋,增加农民可支配收入。除了减免农产品特产税外,还应当逐步减免制约农民生产和生活的各种不必要的收费,以真正解决三农问题。三是在毕业生、各类(不仅是国有企业)下岗失业人员创业以及新技术开发等方面,实行更优惠的税收减免政策,以优化就业和技术创新的政策环境。四是在出口方面继续实施有选择的税收支持措施,以刺激出口总量稳定增长和优化出口结构。五是调减包括汽车、住宅交易在内的高档耐用消费品的税费,规范并增加各地政府使用的国有土地税。六是对某些已不再是高档消费品的商品停止征收消费税,对某些高能耗、高污染的商品征收消费税等。大幅度增加水(主要是城市和工业用水)等稀缺资源的征税,将征税计入提价、并转入税收。

　　4、建立财政应急机制,明确责任分担、损失分摊和补偿机制

　　建立健全预警和应急机制,提高政府与社会应对自然灾害和突发事件等异常情况的应变能力,是这次非典给我们的一大警示。非典过后,我们应重新审视和改善政府的信息采集、报告和分析系统,提高公众知情和反应效率,完善政府的应急机制。作为政府应对突发事件的首选政策,财政政策将义不容辞地承担最主要的责任。与此相应,财政也应建立相应的应急机制和危机管理机制,构筑一个包括财政法律制度、机构框架和风险预警在内的综合性财政危机管理网络。财政法律制度为制定非常时期的财政法案提供法律支持,这样可以大大缩短事件发生后再寻求修改有关财政法律的时间；机构框架则为财政应对各种危机提供智力支持和操作流程；风险预警为评估各种突发事件对财政经济的影响提供标准,并依据不同的评价标准,对财政运行情况发布警示。

　　较为完善的风险预警评价体系包括四个子指标体系:(1)根据财政收入增长率、主要税种的增长率与原预算的契合程度,以及增长趋势,建立财政收入汲取能力评价标准；(2)根据财政支出增长率与原预算的契合程度,以及增长趋势,建立财政支出绩效评价标准；(3)根据财政赤字、赤字余额、赤字率及发展趋势建立赤字控制评价标准；(4)根据国债发行量、债务余额、国债负担率、国债偿还率及发展趋势建立国债控制评价标准。对四个指标体系进行综合后,把财政运行的不同状态分为若干安全级别进行甄别,比如红灯、黄灯和绿灯,采取不同的财政政策。对诸如非典等造成重大经济损失的突发事件,应确立一套应急程序,以尽快确立明确的责任分担、损失分摊和补偿办法。(文/国家信息中心经济形势分析与预测课题组)（来源：《上海证券报》）

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