中国日报网站特约评论员文章：北京时间9月4日，美国向联合国安理会常任理事国散发了一份新伊拉克决议草案。该草案要求联合国出面组织和授权派遣一支多国部队，前往伊拉克执行稳定和安全使命。由于新议案草案代表着布什政府是否愿意改变其伊拉克重建战略，因而受到了国际社会的广泛关注。

　　*** 新议案反映了布什政府内部复杂的官僚斗争

　　从今年6月中旬以来，美国的伊拉克重建政策就开始遭受广泛的国际和国内批评。一直被授权负责伊拉克重建计划制定和落实具体重建工作的美国五角大楼开始坐不住了。7月中下旬，国防部副部长沃尔福威茨亲往伊拉克进行了为期5天的实地考察。7月24日，沃尔福威茨发表公开讲话，正式承认五角大楼在重建计划上犯了一系列错误，并提出要对重建计划进行修订。但对向来以“鹰派”著称的五角大楼实际掌权的文职人员来说，他们并不想改变以美国为主、通过美英联军的军事占领和组织非联合国授权的多国部队进驻伊拉克作为补充的方式，仍然想要紧紧抓住在伊拉克的美国主导权不放来完成美国治理下的伊重建工作。

　　然而，两个因素推动布什政府倾向于加强同联合国合作。首先，没有联合国的新决议，美国无法指望更多的国家向伊拉克派兵。例如，布什政府要求印度向伊拉克派遣1.5-1.8万名士兵参与国际稳定部队，但印度明确表示，没有联合国的授权，印度不会这么做。持同样立场的国家还包括美国认为和自己很亲近的巴基斯坦和土耳其。其次，驻伊美军中的高级官员深知目前伊拉克局势的危险性和美军在人数上的不足，要求布什政府向联合国作出新的妥协以换取更多的国际支持。例如，拉姆斯菲尔德宣布到今年11月将撤出4万名美军士兵，但问题是，几乎没有伊拉克之外的美军士兵可以替换伊境内的士兵。

　　7月27日，美国参谋长联席会议主席迈尔斯在卡塔尔与新任美国中央战区与驻伊部队司令约翰·阿比扎伊德举行了长时间会晤，迈尔斯决心通过外交途径解决美国军方目前在伊拉克面临的巨大压力。8月8日，他前往克劳福德对布什总统进行说服工作。迈尔斯的立场得到了美国军方多数将领和参谋长联席会议的支持，并与前任参谋长联席会议主席、现任国务卿鲍威尔一拍即合。

　　8月19日在巴格达发生的联合国驻伊拉克办事处爆炸案成为了一道“分水岭”。美国国务院和美国军方决定抓住时机，扩大伊重建进程中与联合国的伙伴关系，让联合国加深参与，为美国主导重建分忧解难。8月21日，鲍威尔与联合国秘书长安南进行了会谈，提出了要求联合国扩大参与的愿望。8月22日，安南秘书长作出了正式回应。在前往巴西参加德梅洛悼念仪式之前，安南表示，联合国不会离开伊拉克，将会继续执行应有的使命；扩大联合国对重建的参与可以实现，但关键不是与美国只是分享“负担”，最重要的是分享“决策”和“责任”。这也正应了一句西方国家的谚语：“天下没有白吃的午餐”。

　　*** 除了加强与联合国合作之外、布什政府目前没有其他选择

　　即便如此，五角大楼的“鹰派”仍一如既往地宣传美军在伊重建中的进展，强调一切都在美国的掌控之中、美国不需要联合国新的介入。布什政府从政治上考虑，担心如果转而寻求与联合国加强合作，将会留下其伊拉克政策“摇摆不定”的印象、给国内政敌授之以柄，因而也是犹豫不决。8月20日之后，美国国内出现了围绕着要求联合国派兵、但又如何与联合国进行分权新的争论。

　　对美国来说，要想解决目前在伊拉克安全问题上的困境只有两个办法：一是扩军，以便招募更多的兵员替换美国在全球其他地区的驻军，以便“省出”更多的军事力量投入到伊拉克，在伊拉克现有权力分配架构下解决重建中的安全问题；二是向联合国作出分权让步，以换取联合国通过新的决议，让联合国授权组织的多国部队来填补在伊稳定部队的缺口。国防部“鹰派”想要维持现状的政策遭到了普遍的批评。

　　如果选择大规模扩军，不仅将大大提高国防预算支出，增加政府预算赤字，最重要的是，在目前美国驻伊士兵生命频频受到威胁、死亡数字不断攀升的情况下，选择这一办法有着相当大的国内政治风险。8月25日，美国防部长拉姆斯菲尔德提出，美国不打算扩军，而是将最大限度地发挥现有战斗力。这算是将扩军的大门暂时给关上了。

　　既无法扩军，就必须选择与联合国合作。国务卿鲍威尔与参谋长联席会议主席的意见开始占据上风，并得到了美国国会绝大多数议员的赞同。副国务卿阿米蒂奇在8月26日公开表达了美国将追求联合国授权的多国部队的观点，并得到了军方将领们的积极支持。对布什政府来说，向安理会正式提出新议案，谋求联合国新的参与事实上也有诸多政治上的好处。首先，这可以转移美国公众的视线，减弱目前其伊拉克政策在国内饱受的批评；其次，可以向全世界展示美国在伊重建问题上的灵活性，改善布什政府的外交政策形象。特别是布什按计划将在9月前往联合国大会发表演讲。如果这时在外交上不能拿出点“新东西”，布什的联大演讲恐怕回声寥寥；第三，改变国际社会不愿意积极出钱出人参与伊重建的尴尬局面。美国一位外交官曾戏谑性地形容说，“美国几乎敲遍了世界上可以敲的任何一扇门，为伊重建找钱、找军队，但得到的回答几乎都是同样的：我们需要新的决议”。为此，布什最终拍板批准，新议案草案也终于在9月4日正式提交给了安理会。

　　*** 新决议草案中布什政府的让步非常有限

　　然而，美国在新议案中所做的让步其实是非常有限的。这份新草案要求联合国授权组织多国伊拉克稳定部队，但指挥权依旧由美国控制；同时，草案要求直截了当地宣布美国一手指定的伊拉克临时管理委员会为伊拉克合法的“临时政府”，未来伊拉克政府和伊主权的恢复都必须在该委员会的运做中实现；而草案的让步是为美国驻军制定时间表，为伊宪法与大选的进行制定时间表，并象征性地扩大了联合国在伊政治重建中的监督权和参与权。

　　因此，新决议案并非是布什政府调整其伊拉克重建战略所迈出的实质性步伐，相反，布什政府采取的是“退一步、进两步”的方针，力图继续坚持和维护美国在伊重建问题上的主导权。8月通过的联合国安理会1500号决议只是“欢迎”伊拉克临时管理委员会，新决议草案要求“确认”该委员会为合法的临时政府，无非是为了让联合国“扩大的角色”不能改变美国在重建中已经完成的工作和计划。另外，美国军方支持该议案，主要是为了能有更多的国际部队进入伊拉克负责一般意义上的值勤和治安工作，可以让美军士兵腾出手来，集中精力同追剿萨达姆残余势力，并同美国所认定的敌人作战。虽然在联合国以往的维和行动中有一惯例，那就是哪个国家派出的维和部队人数多，哪个国家来出任多国部队的指挥官。这似乎也为美国指挥联合国授权派出的国际稳定部队提供了法律依据；但伊拉克重建不是一般意义上的维和，多国部队进入后的政治意义和国际意义要远远高出一般的联合国维和使命。新决议案一旦通过，必须明确说明联合国授权的多国部队的实际角色，必须伴随着联合国机制在伊重建中地位的恢复和发展。（中国日报网站特约评论员朱锋）