尴尬的安南难改革的联合国

http://www.sina.com.cn 2003年09月22日13:49 世界新闻报

　　《世界新闻报》记者方芳

　　有人说，联合国秘书长安南可能是当今世界最为尴尬的政治家之一。尽管他自1997年上任以来力避开罪美国，但美国的单边主义行径却时不时让他和联合国处于难堪的境地。特别是今年3月美国绕过联合国对伊拉克动武，战后又试图将联合国边缘化，使联合国的权威遭到了空前的挑战，一些人甚至认为联合国已经到了生死存亡的关头。作为联合国这个世界上

最重要的多边机构的“当家人”，安南日前再次强调了联合国改革的必要性，希望通过改革来增加联合国的活力，并使其能在全球事务中发挥更重要的作用。

　　安南的改革情结

　　自从就任联合国秘书长以来，安南一直将联合国改革视为己任。在1997年初走马上任和2002年再次当选后，安南都提出过改革联合国的计划。改革方案主要集中在精简联合国的机构、会议及文件，减少职能和议题的重叠；编制更合理的预算；加强人员培训和管理等。安南提出这些改革计划的初衷是，提高联合国的效率，摈弃那些不相关的活动，使联合国能集中精力“做紧要的事”，如更多地关注全球化对发展的影响，落实千年首脑会议制定的减贫、防治艾滋病和改善教育状况等发展目标等。

　　应该承认，安南的改革计划在提高联合国效率、协调各机构关系、减少开支等方面取得了一定成效。不过，由于改革主要集中在精简机构和节缩开支等问题上，而未能“动摇”联合国的根本框架和决策机制，因而，联合国被“会山会海所淹没”，议而不决或决而不行的局面并未发生“脱胎换骨”的改变。

　　联合国的低效局面自然让一向致力于改革的安南感到痛心。在日前的一个新闻发布会上，安南“自揭家丑”。他指出，联合国目前很多会议的议题是重复和没什么意义的，那些经过“讨价还价”通过的决议往往停留在纸面上，许多真正重要的问题往往得不到足够的关注……

　　据悉，安南近日将向本月16日开幕的第58届联大提交其联合国改革新方案。看来，安南是想趁新一届联大开幕、包括美国总统布什在内的世界近90个国家的国家元首或政府首脑聚会联合国之机，再次向人们“推销”其改革方案，并试图引起与会首脑对这一问题的关注。

　　安南的难处和悲哀

　　尽管安南始终对联合国改革抱着一腔热情，然而，联合国的现状又让他难以在这一领域自如地施展拳脚。

　　首先，虽然联合国要“管”全球的事，但其每年的经费同这一任务显然是不相称的。目前，联合国及其下属机构在世界各地拥有5万多名雇员，所承担的任务难以计数，但联合国2002－2003年各种常规活动不包括维持和平行动　的预算仅为26亿美元。难怪安南前不久抱怨说，近年来联合国授权开展的活动大量增加，但其零增长预算连通货膨胀的因素都没有考虑进去。经费上的捉襟见肘自然使得联合国在实施改革时顾前虑后。例如，尽管安南希望联合国能对发展问题予以更多的关注，但发展首先要有资金，而筹资从来就不是一件容易的事。

　　其次，联合国每一项改革往往都要经过纷繁复杂的程序，这也大大延缓了改革的进程。安南日前在谈到联合国现行机构进行改革的必要性时，援引了一个让人有点“啼笑皆非”的例子。联合国托管理事会是联合国六大机构之一，主要职能是负责监督对置于国际托管制度下的领土的管理，但随着世界上最后一块托管领土贝劳在1994年宣布独立，托管理事会理应“寿终正寝”。安南曾建议将该理事会改为一个对全球海洋、大气层和外层空间等公共领域进行集体托管的论坛。然而，联合国大会迄今未能对安南的建议进行审议，因为按照《联合国宪章》，对联合国机构性质的任何更改需要得到会员国三分之二以上的同意。

　　再次，安南的一些改革措施能否付诸实施，一些大国的支持至关重要。由于联合国的改革往往涉及到各国的切身利益，因此，尽管各国早已在改革的必要性上形成共识，但很少有真正积极的推动者。世界惟一超级大国美国对联合国的态度从来就是需要时利用它，不需要或嫌其碍事时一脚踢开它。对于安南倡导的联合国改革，美国向来不太热心。在这次伊拉克战争前，美国倒是因为联合国未通过授权其对伊动武的决议，多次强调联合国应该“负起责任”，应该“进行改革”。但美国关心的改革同安南所说的改革显然不是一回事。

　　应该指出的是，安南还有另一种悲哀，那就是，为了不开罪美国这个联合国最大的出资方，他在处理各种问题，包括联合国改革问题上经常得采取非常“务实”的态度。例如，在科索沃战争问题上，尽管以美国为首的北约将联合国抛到一边，但安南还帮衬着美国大肆鼓吹“人权高于主权”的理论，并将此视为联合国在对外干涉问题上进行改革的思路。

　　联合国改革步履维艰

　　联合国现有的体制基本上是二战的产物，目前的国际格局和安全形势已发生了巨大变化。特别是近年来，随着世界上惟一的超级大国美国推行“单边主义”政策，联合国的制约机制正在遭到越来越多的质疑。有鉴于此，联合国会员国普遍认为，面对新形势和新挑战，联合国改革势在必行。一方面，联合国的作用和权威必须得到维护；另一方面，联合国自身确实需要进行改革，改善其决策机制和决策的影响力。

　　对于联合国改革，目前国际社会最关心的是安理会的改革：一是大国否决权问题，二是安理会的扩大问题。对于大国否决权，一派意见认为这一机制本身就是不合理、不公平的，应该废除；另一派却认为，大国否决权有其合理性的一面。如果没有这个否决权，个别大国就可能凭借其实力，以威胁、利诱等手段迫使安理会弱小成员国投票赞成自己的动议，那么安理会就有可能被其“劫持”。实际上，在此次伊拉克战争前，如果不是法国等国威胁使用否决权，安理会通过授权动武的决议可能性就会加大。

　　安理会扩大也是多年来各方争议比较大的问题。经济大国日本、德国以及发展中大国印度、巴西等都在争取挤进安理会常任理事国之列。由于安理会组成上的变化涉及到多方利益，估计这一问题的解决还有待时日。如何平衡发达国家和发展中国家的比例、如何充分考虑各地区的利益，将是安理会扩大中的一大难题。

　　仅从安理会改革的难度，人们就不难窥出联合国改革的艰巨性。使事情更加复杂的是，有报道说，美国鹰派也在蕴量自己的联合国改革计划，其实质就是“另起炉灶”，使联合国成为一个以美国为中心的国际组织。如果真是这样，那么安南对联合国改革的计划可能就更难实现了。

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