联合国改革：说来容易做来难

　　郭晖

　　联合国改革并不是一个新话题。尤其是在美、英两国不顾国际社会的强烈反对，绕开联合国对伊拉克发动战争之后，没有一个国家不在思考联合国的作用，不在思考联合国的改革问题。在日前结束的第58届联合国大会上，联合国改革问题成为各国领导人呼声最高的议题也就毫不奇怪了。只是，虽然人人都在谈论对联合国进行改革，但是谁都知道：这个问题

实在太复杂了，说说容易，真正做起来则是另一回事。

　　第58届联合国大会是在美国大肆推行单边主义、国际社会强烈反弹的背景下举行的，共有85个国家的元首或首脑出席，为历年之最，其受关注程度可见一斑。在本次会议上，呼声最高的议题有两个，一是推进联合国改革，二是倡导多边主义。事实上，多边主义突出国际合作，而联合国作为世界上最大、最权威、最具代表性的政府间国际组织，正是多边合作最主要的平台。可见，说本届联大最关切的问题是联合国改革，一点也不算夸张。

　　联合国改革改些啥？

　　联合国改革问题并不是一个新话题。就目前情况来看，联合国改革主要涉及三个方面的内容。

　　一是安理会改革。安理会现有中国、法国、英国、俄罗斯和美国5个常任理事国，另有10个非常任理事国。非常任理事国按地域公平原则、通过选举由有关地区的国家轮流担任，任期2年。安理会常任理事国拥有否决权，非常任理事国则没有。关于安理会改革，有的国家主张根据当前各国国力及对外影响，重新确定常任理事国。持这种观点的国家认为，像英国这样的国家，整天跟着美国跑，没有什么独立的外交政策可言，也就没有当常任理事国的资格。有的国家则主张增加常任理事国，吸收新兴大国加入，比如像日本、德国、印度这样的国家。还有的国家主张，扩大安理会的组成，增加非常任理事国的数量，使联合国更具有代表性。

　　各国对常任理事国的否决权也有不同看法。从历史上来看，否决权体现了大国对国际和平与安全负有更大的责任。但是，否决权既有歧视小国的问题，也有大国滥用的问题。所以，有的国家主张取消否决权，以体现“大小国家一律平等”的原则；另一些国家则认为，否决权确实不尽合理，但还是有一定的道理。再说，让既得利益者把吃到嘴里的肉再吐出来是不可能的，只能要求新增加的常任理事国不再拥有否决权。

　　联合国改革的第二个方面是对联合国大会的改革。这主要是指增加联合国大会的权力，使大会通过的决议具有某种约束力。

　　现在，联合国大会每年都通过许多决议，但大多数决议只能起到道义的作用，一些大国常常将联大的决议当作“耳旁风”。举例来说，联合国大会迄今为止通过的谴责以色列的决议难计其数，但以色列从来都不把这些谴责决议当回事。由于美国偏袒以色列，每逢这类决议被拿到安理会表决，美国就会投反对票，致使决议无法通过，联大的决议也就无法对以色列真正起到约束的作用。正因如此，有的国家甚至把联大的决议比作“中看不中用的彩色气球”。

　　联合国改革的第三个方面是扩大联合国在处理经济、社会及发展援助等领域的作用，共同应对全球化浪潮带来的新的全球性问题。

　　坐言起行不容易

　　现在，没有一个国家不在反思联合国的作用，不在思考联合国的改革问题。特别是在美、英两国不顾国际社会的强烈反对，绕开联合国对伊拉克发动战争之后，人们不得不提出这样一个基本的问题：联合国究竟还能不能在制止战争、维护和平这一人类共同面临的重大问题上发挥主导作用？如果不能，那么是另辟蹊径，还是对联合国进行重大改革？

　　国际社会的共识是，联合国宪章的基本原则没有过时，联合国的机制总体上照顾了多数国家的利益。联合国确实需要改革，安理会的组成应当更加合理，联合国大会的权力必须扩大，但联合国不能被抛弃，因为现在还找不到一个有广泛代表性和健全机制的国际组织来取代联合国。

　　安理会是改革的焦点，也是众望所归。但在改革的具体步骤上，各国分歧较大。在地区有重要影响、在全球有一定影响的大国，如日本、德国，希望成为安理会常任理事国，而且必须拥有否决权，否则宁可不要常任理事国的身份。在地区有重要影响的大国，如巴西、墨西哥、印度、南非、埃及等国，希望成为安理会常任理事国，有否决权更好。在地区有一定影响的国家，如阿根廷、泰国、印尼、意大利、埃塞俄比亚、乌克兰等国，不管说出来没有，心里都希望以某种形式多在安理会发挥作用，比如增加它们所在地区的安理会成员的分配名额。而那些没有指望进入安理会常任理事国的中、小国家，则反对增加拥有否决权的常任理事国，强烈要求扩大联合国大会的权力。

　　围绕哪些国家可以成为安理会新的常任理事国，争论就更大了。一些国家虽然支持对安理会进行改革，但是因为自己国力相对较弱，加之历史和地缘政治的考虑，就反对那些在地缘或经济上对自己构成威胁的国家成为安理会常任理事国。比如，巴基斯坦就不会同意自己的战略对手印度成为安理会常任理事国。还有一些彼此间国力和影响力相差不大的国家，它们不反对对方成为安理会常任理事国，但抱着“宁为玉碎，不为瓦全”的态度，要求要么大家一起成为常任理事国，要么谁也别上。比如，巴西与墨西哥就是这种心态。

　　现在的常任理事国则有不同的担心。总的说来，作为既得利益者，它们都不会放弃自己已有的优势地位。安理会是一个“权力机关”，其决策是要付诸行动的。安理会现在扯皮的事就够多的了，继续扩大安理会，无疑会影响其工作效率。增加拥有否决权的常任理事国，更是一件令人担忧的事。因为根据有关规定，只要有一个常任国行使否决权，拟议中的决议就要告吹。将来如果再请进一些“大爷”，安理会很可能什么事都办不成。在这一点上，五个常任理事国与广大中小国家立场一致。

　　但全世界都呼吁对安理会进行改革，常任理事国谁也不愿意逆世界潮流而动。它们心里都明白，安理会改革说起来容易，做起来难。说好话不花钱，顺水的人情谁不愿意做？如此看来，包括美国在内的五个常任理事国，在本届联大上都跟着中小国家一道，高唱联合国改革之歌就不难理解了。（作者为外交笔会会员）

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