联合国掀起立法肃贪风暴

http://www.sina.com.cn 2003年10月21日15:51 工人日报天讯在线

　　2003年10月1日，《联合国反腐败公约》(以下简称为《公约》)谈判工作特设委员会第7届会议在维也纳决定，《公约》草案将被正式提交第58届联合国大会审议通过，并将于今年12月在墨西哥召开的高级别政治会议上签署。

　　9月29日，《联合国打击跨国有组织犯罪公约》经全国人大常委会批准，在我国正式生效。有关专家预测，这两部公约的出台，将对我国乃至世界范围内打击腐败犯罪带来深远的

影响。

　　日前，本报记者通过越洋电话，对《公约》谈判工作特设委员会秘书长、联合国毒品与犯罪事务署犯罪公约处主任迪米特里·弗拉西斯先生进行了采访。

　　“反腐公约”专门为反腐败立法

　　记者(以下简称“记”)：联合国是在什么背景下，决定制定《公约》的？这部公约与此前通过的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》有什么联系？这一系列打击腐败的国际公约的制定，是否预示着联合国将在世界范围内持续采取措施打击腐败？

　　迪米特里·弗拉西斯先生(以下简称“迪”)：在全球范围内，各国由腐败引起的问题越来越严重，在很多国家已经影响了社会的稳定、国家的安全，损害了社会、经济、政治的正常发展进程，甚至还破坏了公民的民主、道德价值观。在一些国家，腐败案件，尤其是大案要案往往涉及巨额资金，占受影响国家资源的很大比例，而这类资金的转移对这些国家的政治稳定和经济及社会发展造成严重破坏。腐败还会破坏公共机构的合法性，侵害社会、道德秩序和正义以及人民的全面发展。而且腐败还同其他形式的犯罪，特别是有组织犯罪和包括洗钱在内的经济犯罪有密切的联系。随着世界经济的全球化，腐败已经不再是局部问题，成了一种涉及多国的跨国问题。这就意味着消除腐败不再是某个国家的责任，只有各国相互合作才是打击腐败的有效途径。

　　在此之前，在许多国家、地区及组织间也都制定了一些相关的联合打击腐败的合约。例如，经济合作与发展组织于1977年11月通过的《禁止在国际上商业交易中贿赂外国公职人员公约》，美洲国家组织于1996年3月通过的《美洲反腐败公约》，欧洲联盟理事会于1997年7月通过的《打击涉及欧洲共同体官员或欧洲联盟成员国官员的腐败行为公约》等等。

　　此前通过的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》所针对的跨国有组织犯罪涉及的对象更广，腐败犯罪只是其中的一小部分，仅限于洗钱、金融犯罪等范围。《公约》则专门为打击腐败立法，从某个侧面来说，这部公约是前一部的补充与扩展，对健全一整套打击跨国犯罪的立法系统相当重要。

　　记：在《公约》中，对“腐败”一词的概念是如何界定的？参与制定公约的成员国对这个定义是否意见一致？

　　迪：如何科学、客观、全面的对“腐败”这一概念进行界定，是《公约》起草过程中遇到的最大的几个难题之一。给“腐败”这个人们已经习惯，但又比较笼统的词汇下定义，在技术操作上各成员国间存在很大的分歧。在一些成员国看来，“腐败”有“主动”与“被动”之分，由此得出结论就是，腐败犯罪主要是指贿赂，而贪污、受贿等犯罪却不属于严格意义上的腐败。然而，包括中国在内的另外一些国家则更关注所谓“被动腐败”的范畴，明确把贪污、受贿等犯罪行为罗列到“腐败”犯罪的定义中。

　　总的来说，我对这样一个局面不是很满意，因为它缺乏创新性。尽管各法域最终对腐败行为的概念达成共识，在《公约》里出现的定义只是尽可能的把各种腐败犯罪行为囊括进来：除了公约第三章里规定了“腐败”这一术语涉及的刑事犯罪行为，如贪污、贿赂、挪用、财会犯罪、滥用职权、权钱交易、非法敛财、不正当好处、妨害司法等，不管这类犯罪是由公职人员，还是由私营人员所为。

　　《公约》所列犯罪者均不属政治犯

　　记：根据《公约》，哪些犯罪分子会因其腐败行为受到惩处？什么人是《公约》所称的“公职人员”？

　　迪：首先要清楚《公约》所指的犯罪主体“公职人员”这一范畴，而它的界定也是起草《公约》过程中遇到的另一难点问题。因为包括中国代表团在内的大多数成员国都希望，“公职人员”的概念所涵盖的范围尽可能广一些。《公约》中“公职人员”包括国家立法、司法、行政管理、军事机关从事公务的人员、受委托从事公务的人员(无论长期或临时，有酬或无酬)，也包括受委派的公共事业、国有企业中的公务人员。此外，外国公职人员、国际公共组织官员等都被列在其中。

　　记：据我所知，中国一些逃匿到国外的腐败官员经常宣称，一旦被引渡回国，他们将成为政治犯或受到死刑的惩罚，企图借此获得他国的庇护。《公约》是如何解决这一问题的？

　　迪：在腐败犯罪的公职人员中，由于一部分是高级公职人员，具有很高的政治级别或社会声誉。而这些犯罪主体就是狡猾地以政治或与政治相关为借口，逃脱腐败罪名，以免除应得的法律惩罚。经过讨论，对于“政治化”与“非政治化”问题的争论，各方最终达成协议：本《公约》中所列任何犯罪均不应视为政治犯(第五十一条第四款)，也就是说，适用于此《公约》的各项犯罪，均应视为各成员国间现行引渡条约中的引渡的犯罪，不被视为政治犯罪。

　　记：什么是“双重犯罪原则”？《公约》是如何规定此原则的？参与制定《公约》的成员国代表团，在这项原则上是否存在分歧？

　　迪：“双重犯罪原则”又称相同原则，是指被请求引渡人的行为必须是请求引渡国和被请求引渡国双方法律都认定是犯罪并可以起诉的行为。在国际合作事项中，凡将双重犯罪视为一项要求的，如果所寻求协助惩处的犯罪名下的行为在两个缔约国的法律中均是刑事犯罪，则应视为这项要求已得到满足。

　　为了加大国家间司法协助力度，针对打击腐败犯罪展开合作，双重犯罪原则的确定就显得举足轻重了。双重犯罪在很多国家的引渡法中是一条刚性原则，所以一些国家希望在制定本《公约》时有所变通，认为在引渡和司法协助等问题上，此原则有较大的不适用性。

　　《公约》在各国的磋商、讨论以后达成了一致：被请求引渡国可以对不符合双重犯罪原则的司法协助请求加以拒绝；涉及非强制性的司法协助时，鼓励各缔约国灵活对待双重犯罪原则；牵涉到强制性行为时，在不违反被请求国的国内法的条件下酌情决定。另外，《公约》决定，由被请求国来判断司法协助行为是否具备强制性。

　　转移资金优先考虑返还来源国

　　记：腐败官员一般都将非法巨款转移到国外，您能否介绍一下，《公约》对于追回这些财产提供了哪几种途径？

　　迪：《公约》明确规定，有关来源国追回非法来源的资产包括资金，应是一项不可剥夺的权利。在侦查腐败犯罪分子的非法所得转移阶段时，各缔约国要提供协助，如帮助核实大额账户客户的身份，并采取合理步骤确定资金来源；银行不能因为自身的保密制度，而妨碍必要的司法调查；相关的金融机构在侦查过程中，在本国法律允许的范围给予配合。

　　在追回非法所得资金阶段，各缔约国则可依据《公约》规定的途径，根据具体情况采取以下几种措施进行追回：(一)请求外国主管机关对位于该外国境内的资产下达没收裁决，或承认和执行由请求国作出的没收裁决；(二)财产来源国或有关的财产合法所有人在财产所在地缔约国的法院提起民事诉讼，要求维护和确认受到非法侵犯并被转移的财产的所有权；(三)财产所在地缔约国的法院，根据财产受害国或有关的财产合法所有人的请求，判令侵犯财产权的被告人向上述受害人支付补偿或损害赔偿。(四)财产所在地缔约国的法院或其他主管机关在依法对有关财产作出没收决定时，承认另一缔约国对该财产享有合法所有权，这种承认不仅可以发生在没收之前，也可以发生在没收之后。(五)被请求国通过洗钱等发生在本国境内的犯罪行为提起刑事诉讼来追缴并没收被转移到该国境内的非法所得财产。(六)采取所谓的“民事没收(civilforfeiture)”程序等。

　　记：根据《公约》，被转至国外的腐败资金将受到如何处置，并通过何种途径返还给资金来源国？腐败官员逃往的国家是否有权分享这些腐败资金？

　　迪：《公约》第六十一条第一款规定：对于被没收的财产，各缔约国应当“根据本公约的规定和本国法律予以处置”。与资产处置有关的条款也是《公约》起草中的一个焦点。而在此条的第三款中明确规定：“在本国法律允许的范围内并在请求时，优先考虑将没收的犯罪所得或财产返还请求缔约国，以使该国能够补偿犯罪被害人或将这种犯罪所得或财产返还给合法所有人。”

　　对于被请求国是否有权“分享”被非法转移资产，一直是比较敏感的话题。《公约》规定，应将公约所界定的没收财产全部返还给请求缔约国。但还建议，除非缔约国另?芯龆ǎ磺肭蟮拊脊谌糠祷顾坊氐姆欠ㄋ米什埃们榭鄢俪勺坊卮死嘧什恼觳椤⑵鹚呋蛏笈谐绦蛑兴⑸暮侠矸延谩?

　　记：您认为中国代表团在《公约》的制订过程中发挥了什么作用？中国代表团有哪些建议最终被《公约》草案采纳？

　　迪：中国代表团在这次《公约》制订过程中发挥了举足轻重的作用。在谈判中，中国代表团一直本着建设性、灵活性及务实的态度，在处理国际事务中勇于承担责任，为促进各方面达成一致作出了显著的努力。这种态度对国际间复杂争端的解决非常有帮助，同时，在促成《公约》最终定案中，中国代表团表现出了高度的责任心和高贵的品质。而且这些年来，中国在国际上一直都保持着这样的声誉。

　　中国青年报杨亮庆罗红