美国国务院国际信息局电子期刊日前刊登西安大略大学政治学教授唐纳德·埃布尔森(DonaldE.Abelson)发表的文章，题为《历史简介：智囊机构与美国外交政策》，文章摘要如下：

　　在2001年9月11日的悲剧发生后，美国电视网的主管和记者仓促寻找能够回答两个关键问题的政策专家：为什么美国经济和军事威力的最重要标志──世界贸易中心和五角大楼──遭到攻击？谁对组织和协调这些令人发指的行径负有根本责任？

　　为了向数百万观众提供关于这些问题和其他问题的答案，新闻记者翻找各自的通讯录，以期向几十个美国智囊机构的政策专家求助。对于原已目睹智囊机构日益积极介入决策过程的一些学者来说，智囊机构愿意加入围绕9.11事件的铺天盖地的媒体报导是不足为奇的。由于智囊机构的职能就是发展、调整以及向决策人及和公众推销各种主张和建议，因此，他们不可能放弃对美国当代历史上最悲惨的事件之一的机会。然而，利用媒体只是智囊机构用来影响公众舆论和公共政策的多种策略之一。

　　本文旨在简要地探讨美国智囊机构的演变和发展，指出它们用来影响外交决策的种种策略。人们将从中看到，美国的智囊机构为什么已经成为美国政治环境中的一个有机部份，以及为什么国会、行政部门和联邦政府其他机构的决策人经常向智囊机构征询政策意见。美国智囊机构发展简史

　　研究美国智囊机构发展历史的学者一般认为，非集权性质的美国政治体制，加之政党规范松散和来自慈善基金会的大笔资金，是使智囊机构在过去25年中大量涌现的主要原因。但遗憾的是，人们对于美国的第一个智囊机构创立于何时、或者智囊机构具有哪些特徵莫衷一是。因此，研究人士不再力求给智囊机构定义──智囊机构种类之繁多使这样做费力而难有成效，而是转向致力于确定出智囊机构的主要发展潮流或阶段。不过，在这篇文章中，我将把智囊机构作为非营利、非党派(这并不意味着非意识形态)的研究性机构来对待，它们的主要目的之一是影响民意和公共政策。

　　有几点需要说明。第一，虽然智囊机构这个词最初在英文里的意思是思考箱(thinktank)，指的是美国在第二次大战期间为国防科学家和军事参谋提供的一种能够让他们在一起讨论战略问题的安全保险的房间或环境，但是它的意思后来被扩大用来描述美国2000多个从事政策分析的组织和全球其他大约2500个类似的机构。提到智囊机构，既可能使人想到像兰德公司(RANDCorporation)这样的机构──它是美国最重要的外交和国防政策研究所之一，有1000多名成员和1亿多美元的年度预算；也会指的是诸如设在华盛顿的政策研究所(InstituteforPolicyStudies)这样的规模小得多的机构──政策研究所仅有20多名雇员，预算介于100万到200万美元之间。

　　在记述美国智囊机构的历史、特别是那些从事外交政策研究的智囊机构的历史时需要牢记，智囊机构是相互间有着千差万别的一个组织类别；同时还必须看到，虽然智囊机构的目的都是要影响民意、政策取向和决策者的决定，但是，它们施加影响的方式取决于各自的宗旨、资源和侧重点。第一代：以政策研究为主旨的智囊机构

　　美国第一批主要的外交智囊机构出现在20世纪初，主要是因为当时有一批重要的慈善家和知识分子希望通过创办这样的机构，使学者和政府及民间领袖能够聚集在一起讨论和辩论世界大事。在20世纪前十年尤其崭露头角的有三个机构：由匹兹堡钢铁大王安德鲁·卡内基(AndrewCarnegie)1910年创立的卡内基国际和平基金会(CarnegieEndowment for InternationalPeace)；由前总统赫伯特·胡佛(HerbertHoover)1919年创立的胡佛战争、革命与和平研究所(HooverInstitution on War, RevolutionandPeace)；和1921年由一个每月餐会俱乐部发展而成的、世界最具声望的外交事务研究所之一对外关系委员会(CouncilonForeignRelations)。另有两个后起的智囊机构也逐渐将很大精力侧重于广泛的外交政策问题：一个是1916年成立的政府研究所(InstituteforGovernmentResearch)，它后来在1927年与另外两个研究所合并，组成了首都华盛顿的著名机构布鲁金斯研究所(BrookingsInstitution)。另一个是1943年成立的美国企业公共政策研究所(AmericanEnterprise Institutefor PublicPolicyResearch，简称美国企业研究所)。这是一个颇具声望的保守派智囊机构，后来开始将重点侧重于研究广泛的外交政策问题。

　　这些以及其他一些在20世纪前几十年创立的智囊机构致力于运用专业知识研究一系列政策问题。像卡内基基金会和布鲁金斯研究所这样的智囊机构，都把从事高质量的学术研究视为自己的首要使命。用布鲁金斯研究所学者肯特·韦佛(KentWeaver)的话来说，它们是没有学生的大学。这些智囊机构出版书籍、期刊和其他针对不同读者的材料。虽然在创建初期，这些机构的学者偶尔为决策者提供咨询，但他们的主要目标并非直接影响决策，而是帮助决策人和公众了解和理解种种外交决策方案的潜在后果。以政策研究为目标的智囊机构之所以愿意置身于政治程序之外，其部份原因是因为他们致力于维护自己的学术和机构独立，而当代的许多智囊机构不惜牺牲这种独立性。第二代：政府合同智囊机构的出现

　　在第二次大战后，美国决策者更加迫切地需要得到独立的外交政策意见分析。由于美国变成两极对立世界中的一个主要强国而面临着比过去更大的责任，因此，华盛顿的决策人需要智囊机构提供有助于制定连贯妥善的国家安全政策的见解和专长。到1948年时，决策人已经知道到哪里寻求帮助。1948年5月成立的兰德公司就是为了促进和保护美国在核时代的安全利益。

　　兰德公司不仅填补了社会上政策研究机构在数量上的不足，而且还开启了一代新型的智囊机构──政府合同机构，即主要由政府部委和机构提供资金、以解决决策人关注的具体问题为己任的政策研究机构。在兰德公司先例的启示下，逐渐又出现了其他一些政府合同智囊机构，其中包括1961年成立的哈得逊研究所(HudsonInstitute)和1968年成立的城市研究所(UrbanInstitute)等。第三代：游说智囊机构的出现

　　过去30年来，没有任何类型的智囊机构比所谓的游说智囊机构更频繁地在媒体上抛头露面。这些机构将政策研究同咄咄逼人的推销技巧相结合──在这后一点上，它们与很多游说利益集团的功能相同，从而从根本上改变了智囊界的性质和作用。游说智囊机构与20世纪早期不愿介入政策辩论的智囊机构不同，它们愿意有机会既影响外交政策的方向，也影响外交政策的内容。这类机构包括：1962年成立的战略和国际研究中心(CenterforStrategic and InternationalStudies)、1973年成立的传统基金会(HeritageFoundation)和1977年成立的加图研究所(CATOInstitute)。随着美国智囊界的竞争日趋激烈，大多数智囊机构开始认识到吸引公众和决策者注意的重要性。第四代：名人智囊机构

　　在外交政策领域出现的最新一类智囊机构有时被称为名人智囊机构。这些智囊机构，如位于亚特兰大市的卡特中心(CarterCenter)和位于首都华盛顿的尼克松和平与自由中心(NixonCenter for PeaceandFreedom)，由前总统所创立，目的是在外交和国内政策方面留下永久的业绩。这些机构出版内容广泛的刊物，举办研讨会和讲习班，从事某些政策方面的研究。施加政策影响：美国智囊机构的策略

　　智囊机构的宗旨是提出和推行观点意见，像民间的企业公司一样，它们投入大量的资源推销自己的产品。但是与企业不同的是，智囊机构用以衡量成功的尺度不是利润率(毕竟其注册类别是独立和非营利组织)，而是影响民意和政策的程度。从这个意义上说，智囊机构如同利益集团或游说团体一样，为政治权力和声望而与其他非政府组织展开竞争。尽管智囊机构与利益集团之间有一些明显的区别，但是随着时间的发展，这两者之间的不同特徵已经变得越来越模糊。

　　智囊机构在规模、人员和机构资源方面差异很大，但都在某种程度上依靠官方和民间渠道来对政策施加影响。在美国大约2000个智囊机构中，有将近25%被认为是独立或自立的。绝大多数智囊机构附属于大学院系。

　　智囊机构采用许多公开的手段向决策者和公众传递它们的观点和策略，其中包括：举行讨论各种外交政策议题的公开会议和研讨会，鼓励机构中的学者到大学、扶轮社等举办讲座；为立法委员会提供证词；加强在印刷媒体和电子媒体上的知名度；传播自己的研究成果；在因特网上建立网站等。

　　智囊机构的专家也力求通过一些非公开的方式介入外交决策，比如：接受内阁级、内阁级以下、或其他的联邦政府职务(在政府供职后，许多决策人返回或谋职于智囊机构)；在总统大选期间、在政府换届的过渡班子里、以及在总统和国会顾问班子中担任顾问；邀请国防部、国务院、国家安全委员会、中央情报局和其他情报机构参加不公开的讲习班和研讨会；为国会、政府行政部门和联邦其他机构的决策人提供政策简报和针对当前外交政策问题的相关研究──这是被称为游说智囊机构的典型的传统基金会的标志。评估政策影响：美国智囊机构有影响力吗？

　　直到不久以前，学者和新闻记者一直认为，智囊机构是一个独特的美国现象，而且位于首都华盛顿及其四周的智囊机构尤其具有影响力。这两种看法都有待探讨。首先，虽然美国有着世界上一些最杰出的智囊机构，但在大多数发达国家和发展中国家都已出现了数量可观的智囊机构。近几年来，在加拿大、英国、德国、澳大利亚，确实，在东、西欧的大部份地区以及整个亚洲、中东和非洲，智囊机构的作用变得比过去更加明显。由慈善基金会、企业财团以及像世界银行这类国际组织和各种政治组织资助的智囊机构，如今已经是一种全球现象。

　　除数量以外，美国智囊机构的独特之处体现在很多智囊机构积极介入决策过程的程度。简单地说，使美国智囊机构有别于世界其他国家智囊机构的，并不是有些智囊机构的财力资源多么雄厚，而是美国智囊机构直接和间接参与决策的能力，以及决策者向它们徵求政策咨询的意愿。一些学者因此认为，美国智囊机构具有对公共政策的最大影响力。

　　遗憾的是，很少有学者仔细研究过智囊机构如何实现对政策的影响，以及为衡量或评估智囊机构的影响力所必须克服的种种障碍。至少有一点是必须认识到的，即在决策周期的不同阶段，智囊机构施加的影响不尽相同。有些智囊机构，如美国企业研究所和传统基金会，善于设计组织政策辩论，例如对导弹防御的辩论；而其他一些智囊机构，如兰德公司等，则更善于通过与决策人一道评估发展新军事技术的费用和效益而施加影响。

　　鉴于美国和国际社会的智囊机构不断增多，人们往往猜测智囊机构的影响力在不断上升。但是，在下这样的结论之前，学者和新闻记者需要更加注意观察智囊机构是如何对具体的政策辩论产生影响，以及在政府不同分支、部门和机构中的决策者是否重视它们的意见。只有这样，才能对智囊机构的作用及其影响做出有根据的描述。

　　智囊机构已经成为决策圈中一个引人注目的、从很多方面来说也是重要的角色。然而，它们在数量上的激增所更多反映出的是美国的文化、社会和政治，而不是这些形形色色的机构在多大程度上影响了决策环境和具体的政策决定。毫无疑问，智囊机构能够并且已经为美国的外交和国内政策做出了宝贵贡献。学术界人士所仍然面临的问题是，智囊机构的影响有多大？表现在哪些具体方面？对这些和其他一些问题的答案将加深人们对智囊机构的角色、功能以及它们在美国外交决策过程中的位置的认识。(完)（来源：综合）