本月8日，八国集团再次成为世人关注焦点，其首脑会议正在美国佐治亚州举行，并主要围绕当前突出的伊拉克问题及油价趋高不下的状况进行磋商。近年来，八国集团在国际事务中的作用逐渐增大，有成为“超级联合国”的趋势。梳理其发展脉络、了解其面临的问题以及分析其未来地位和作用对于中国参与国际格局及大国关系的博弈具有重要意义。

　　一、八国集团的由来

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　　所谓八国集团，指的是西方七大工业国美、英、法、德、意、加、日加上俄罗斯。严格地讲，它并非一个严密的国际组织，俗称为“富国俱乐部”。在8个国家里，除俄罗斯之外的7个国家是核心成员国，也就是以前的七国集团。

　　20世纪70年代，主要资本主义国家的经济形势一度恶化，接连发生的“美元危机”、“石油危机”、“布雷顿森林”体系瓦解和1973-75年的严重经济危机把西方国家弄得焦头烂额。为共同解决世界经济和货币危机，协调经济政策，重振西方经济，1975年7月初，法国首先倡议召开由法国、美国、日本、英国和西德5国参加的最高级首脑会议。

　　同年7、8月间举行的欧安会最后阶段会议上，5国代表经过协商，同意召开西方主要工业国最高级会议，指出首脑会议议程“涉及世界经济危机的所有经济问题”。9月底，5国最高级首脑会议筹备小组成立。10月初，在纽约举行的筹备小组会议决定邀请意大利参加。同年11月15-17日，第一次会议在法国的朗布依埃举行。

　　1976年的第二次会议在波多黎哥首府圣胡安召开，加拿大总理应邀出席了此次会议。会议还确定了每年一次的首脑会议轮流在各参加国召开，时间都在7月。此后由法、美、英、西德、日、意、加主要西方工业国家参加的最高级首脑会议通称为西方七国集团首脑会议。

　　1991年7月，七国集团首脑会议第17届会议在伦敦举行。当时的英国首相梅杰作为东道主邀请前苏联总统戈尔巴乔夫前往伦敦，以客人身分与7国领袖见面，但无权出席会议。苏联解体之后，俄罗斯总统叶利钦成为七国首脑会议的“客人”或称“观察员”。但直到1994年7月，在那不勒斯举行的第20届首脑会议上，俄罗斯才获准参加政治问题的讨论，但仍然被排斥在关键会议的大门之外。从那时候起，这种“7+1”的模式一直保持到1997年第23届首脑会议上，这次会议除了一个小时的专门讨论财政金融问题的会议俄罗斯不参加之外，叶利钦和西方七国首脑一起讨论了全球的政治和经济问题。1998年在德国科隆举行的第23届首脑会议上，最终结束了“7+1”模式，俄正式成为会议的全权成员，八国集团首脑会议宣告定型。

　　二、发展现状

　　自1975年至今近30年的发展中，八国集团的发展出现了几个引人注目的变化：

　　(一) 议题不断扩大。

　　八国集团关注的议题从最初经济问题扩大到政治、安全、全球性问题领域，力图统揽重大问题。(1)1975—1982年，该集团主要在金融、经济政策开展合作，在解决能源、货币危机方面发挥独特作用。(2) 1982—1988年，开始对全球政治问题给予更大关注。标榜“民主”，倡导和平演变，意识形态色彩浓厚。(3)1988—1994年，冷战结束后，该集团关注前苏联东欧国家的民主转型和市场经济，议题迅速扩大。(4)从1994年到现在，开始关注全球化引起的诸多议题。既有宏观经济政策协调、就业、中小企业发展、亚洲金融危机、全球贸易谈判问题等经济议题，也有地区安全、人权、移民、军控、核扩散等问题等政治安全议题，既有塞浦路斯、伊拉克、朝核问题等地区热点问题，也有反恐、有组织犯罪、毒品、艾滋病、全球化、人道主义紧急状况、老龄、全球治理、债务等全球性问题。

　　(二)协商机制不断完善。

　　八国集团的协商机制不断完善，为进一步发挥作用奠定了基础。1975一1981年，峰会只是领导人会晤，外长和财长陪同参加，1982一1988年期间，部长级官员开始了定期会晤和磋商，外贸部长从1982年、外长从1984年、财长从1986年开始定期会晤，1992年开始环境部长会晤。目前八国集团中一半以上的内阁成员定期会晤。

　　(三)谋求“领导”世界。

　　(1)在全球经济中发挥着“火车头”作用。

　　八国集团控制了全球80%的经济活动、70%的财富，其经济影响力无可匹敌。俄罗斯科学院美国和加拿大研究所所长谢·罗戈夫认为，八国集团在经济上的作用要比联合国机构大得多。

　　(2)影响重要国际组织的决策。

　　八国集团达成的共识和做出的承诺并不具有法律效力，但是与会各国将其在其它国际组织和场合积极予以推行，直接影响其它国家的经济和政治发展。八国集团对世界贸易组织(WTO)、国际货币基金组织(IMF)、世界银行、经济合作与发展组织(OECD)等组织的政策、计划、决定产生了巨大影响。曾担任法国前总统弗朗索瓦·密特朗顾问的雅克·阿塔利说：“在国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织和甚至联合国内批准采取的政策，正是在八国集团会议期间，特别是在筹备八国集团首脑会议期间形成的。”

　　(3)倡议成立了一些国际机构，维护全球政治经济秩序。

　　如1987年，八国集团提出了成立控制弹道导弹技术出口的机构，现在的“导弹技术控制制度”机制有30多个成员。1989年，巴黎峰会上成立了“反洗钱国际金融行动小组”。该小组目前有近30个成员国，它的打击对象是有组织犯罪和恐怖主义资金流动。

　　(四)八国集团演变的几个特点：

　　(1)每个阶段有每个阶段的重点议题，但一些问题始终是峰会重点。峰会开始时关注货币金融政策协调，之后80年代政治份量加重。亚洲金融危机发生后，再次关注经济议题。宏观经济政策协调、国际贸易政策、与发展中国家关系等议题一直占据重要位置。

　　(2)在各成员国外交政策中越来越占有重要地位，对个别成员来说，该集团更是其在国际舞台上更大作用的平台。如八国集团是继北约和欧盟之后，意大利外交政策的第三根柱石。对加拿大来说，八国集团为其提供了对其最大伙伴美国施加影响的手段、并在更广泛的多边机构促进其利益。对日本来说，八国集团突出了亚洲唯一的代言人。

　　(3)议题几乎涵盖联合国讨论的重大政治经济问题，并就热点问题提出方案。如1999年，八国集团就科索沃战争提出停火方案，今年对朝核问题发表声明。不仅如此，值得警惕的是冷战结束以来，八国集团越来越关注跨国性问题，特别值得注意的是关注以前认为是内政的问题。

　　(4)出现由“富国俱乐部”向大国集团演变的迹象。八国集团人口只占世界12%，但它是世界最强大国家的俱乐部，整体实力决定了其在国际事务中占有重要地位。但近年来，随着其关注议题的增多，对政治、军事大国及地区性大国的合作要求日益提升。俄罗斯的加入可以看作是这一转变的开始。

　　三、面临双重制约因素

　　应该看到，八国集团并非铁板一块，其内部分歧、问题和外部因素将对该集团的未来将产生重要影响：

　　(一)各国关注的重点领域不同。

　　美国积极关注改革国际金融体制、贸易自由化方面，但在减债方面，美从未发挥领导作用。英国、法国、加拿大、德国积极推动八国集团讨论债务问题，但抵制日本提出的发达国家给予世界48个最穷国的自由市场准入。欧洲国家在全球环境议题总是冲锋在前，日本和加拿大也与它们保持一致，但美经常抵制环境倡议。欧洲国家在援助俄罗斯方面也比较积极，而日本由于与俄有领土争端，对援俄态度消极。

　　(二)各成员国国内阻碍因素上升。

　　这导致八国协议常常成为一纸空文。八国集团没有履行首脑会议的承诺很多。1999年科隆峰会上，英国和加拿大在促使该集团承诺通过世界银行和国际货币基金组织宣布对最穷国的减轻债务计划，但由于美国国会不支持该倡议，使提议成了空洞承诺。

　　(三)协商机制存在缺点。

　　八国集团能否发挥作用取决于成员国的共识，如果成员国不能达成共识，八国集团便不能发挥作用，如在冲绳峰会上，八国没有在贸易和气候变化问题上达成一致，就不能在这些领域发挥作用。在巴以问题和伊拉克问题上，八国集团因成员国之间矛盾尖锐，也发挥不了作用。

　　(四)美国因素引起争议。

　　各国对美国的地位和该集团的作用看法不尽一致。美国是八国集团的“领导者”，但是它无法行使“否决权”，也无法阻止其他国家发出倡议，峰会成为其他国家牵制美国的重要场所。俄罗斯加入后，八国集团的性质发生变化，美国利用该集团谋求霸权的图谋将面临又一股重要力量的牵制。“9·11”后，美国可能需要加强八国在解决安全问题上的作用，但如果俄罗斯不参与全球安全问题，八国的作用就会大大削弱。同时，各国也利用峰会推行其世界观。2003年峰会后，法国总统希拉克说，“八国集团不是世界董事会，我们并不对外部世界拥有什么权力”，法国目的是使八国集团首脑会议成为一面反映多极世界的镜子。美国总统布什则反对“八国集团联合国化”。

　　(五)发挥作用常常力不从心。

　　冷战结束以来，全球经济、政治议题越来越多地被塞进八国集团，这不仅与其自身能力不相称，而且由于重点不分，一味求全，许多本应及时解决的经济问题因无暇顾及而放弃，丢掉了强项和会议特色。往往提出了问题，但却拿不出或无法实施解决方案，直至问题不了了之。另外，在一些重大问题上，该集团绕开联合国的做法并不解决问题，反而加剧了一些危机。

　　四、面临的紧迫性问题

　　(一) 长期困扰自身发展的两大问题亟待解决：

　　其一，是否应建立常设秘书处或部长理事会。八国集团没有类似于《联合国宪章》那样的组织法，没有常设总部、秘书处和常设代表团等，它是一个成员国定期聚会进行协商的“俱乐部”，也是一个向世界阐述八国立场和观点的“国际论坛”。八国集团的机制化取得了进展，部长定期举行会议并设立了一些工作小组，但首脑会晤的形式和机构性质没有很大变化。

　　其二，成员是否应扩大。目前为止，增加了俄罗斯一个成员。很多国家和国际组织被邀请参加与八国集团开展对话，但八国集团并无意邀请这些国家成为正式成员。比利时1982、1987年曾作为欧盟轮值主席国参加了首脑会议。荷兰在1986、1991和1997年都作为欧盟轮值主席国参加了会议。1989年，15国集团和7国在首脑会议之前举行晚宴。1993年，印尼作为不结盟运动轮值主席国参加了峰会。1996年开始，国际组织如联合国、IMF、WTO、世界银行领导人在峰会之后参加了会议。一些国家加入八国集团的努力也没有取得成功。比利时、荷兰、澳大利亚在七十年代，西班牙在1992年都申请加入八国集团，但都没有成功。从目前看，尽管对八国集团面对代表性、合法性缺乏的指责，但维护现状的意见占了上风，八国峰会将继续保持小型的、非正式的首脑会议的形式。

　　(二)八国与发展中国家关系面临重新定位。

　　冷战结束后，随着全球化发展，在管理全球经济问题上，八国之间的协调已经不够，与发展中国家的协商已成为解决一些重大问题的关键，最近关于贸易、投资和环境问题的国际谈判失败，部分原因是大的发展中国家被忽视。

　　(三)如何应对新的全球化挑战。

　　这包括与公司、非政府组织的互动问题。首脑会议主要是一个政府活动，但现在需要更多考虑企业的意见，这是全球化的主要推动力量。八国集团也需要对非政府组织的诉求作出更好的反应，特别是那些对全球化表示焦虑的非政府组织。

　　五、未来作用展望

　　(一)经济全球化面临更大风险，协调全球经济的功能将不减反增。全球经济面临更多的不确定性，八国集团在应对能源危机，金融危机，经济衰退，大国之间协调汇率、财政政策动作日益频繁，推动全球经济复苏的“火车头”。

　　(二)全球治理的地位将日益加强，未来可能成为其中心任务。近年来，八国集团涉足联合国议程主要体现在倡导全球治理，并由此阐述立场、施加影响。如1996年里昂峰会通过《里昂公报》，对联合国第9届贸发会议给予了肯定，提出把减少贫困、失业、住房、提供基本服务，特别是在关系健康和教育的领域、增强妇女和保护儿童、人道主义援助领域、促进民主、人权和法治、保护环境，对最穷国的技术援助等作为联合国的优先事项。要求联合国必须增强效率，确保协调。1997年丹佛峰会对联合国经社领域的改革给予关注。《丹佛公报》声称联合国财政改革必须与其他改革措施一道进行，为联合国奠定坚实的财政基础，并要求联合国加强与其他国际金融机构的关系。八国集团千方百计把自己塑造成全球治理的中心，实际上将动摇联合国的中心地位。

　　(三)与联合国的竞争关系俨然成形，成为唯一可以挑战联合国的机构。尽管也有“15国集团”、“77国集团”等发展中国家集团，但这些集团由于力量弱小或力量分散，其发挥的影响力不足以与八国集团相抗衡。同时，八国集团涵盖经济、政治、安全等众多领域，比欧盟、北约等组织要全面得多。它可以像国际货币基金组织那样处理经济问题，也可以像北约那样处理军事问题。

　　八国集团有可能演变为与联合国平行的另一个“权力中心”。1999年5月，八国集团外长率先通过了有关政治解决科索沃危机的总原则，为解决科索沃危机定了基调，使联合国的作用黯然失色。八国集团成功解决科索沃危机使人们开始认识到世界的权力中心不再只有联合国一个，八国集团正在形成另一个权力中心。其影响虽然还没有到对联合国发号施令的程度，但在某些领域，已有“支配”联合国的迹象。如联合国设立的“全球艾滋病基金”的管理由八国集团负责。

　　(四)各成员国对八国集团的实用主义态度将进一步强化，未来作用仍存诸多不确定性。八国集团中日本、德国、加拿大和意大利四国都热切地谋求把八国集团而不是联合国建设成为全球治理的中心。它们都不是联合国常任理事国，都放弃拥有核武器，更关注“人的安全”和“预防冲突”，而不是传统安全领域。而安理会五大常任理事国仍然很注重传统安全。加拿大放弃了对安理会改革的幻想，转而要求限制否决权的使用，它现在优先考虑在八国集团内讨论全球和平与安全议程。意大利也放弃了成为联合国常任理事国来确立大国身份的想法，在冲绳首脑会议上，意大利否决了讨论安理会改革的提议。

　　日本尽管坚持多边主义，重视联合国的作用，但其外交政策正从以联合国为中心建立国际新秩序转向以八国集团为中心。原因有二：一是安理会改革久拖不决，日本晋升常任理事国无望，无法发挥重要作用；二是科索沃冲突的解决使日本认识到，“有些危机只靠等待联合国决议不能得到解决”，八国集团比联合国更加有效，更好地发挥了作用。2000年在冲绳首脑会议上，日本在外长会议和首脑会议上要求把预防冲突放在重要地位，开始在八国集团会议上解决全球安全问题。德国也认识到安理会改革无法取得进展，比日本更早转向重视八国集团在解决全球事务上的作用。

　　在具有安理会常任理事国和八国集团双重身份的国家中，美国对联合国采取实用主义态度，能够利用时利用之，不能够利用时就抛在一边。英国和法国都希望保持各自在联合国安理会的否决权，不同的是，英国对自己在任何全球机构中发挥作用都充满信心，相信自己在八国集团也能发挥重要作用。法国虽然是八国集团、欧盟和法语国家组织等众多国际机构成员，但对影响国际机构的信心远远不如英国，法国担心八国集团在预防冲突问题上将与安理会平起平坐，因而在冲绳首脑会议上否决了成立一个预防冲突机构的建议，代之以举行预防冲突高官会议。

　　俄罗斯也从科索沃冲突中认识到联合国的局限性，它在继续重视联合国的同时，也开始重视其作为八国集团成员的身份，并接受八国集团其他成员对其车臣政策的批评。“9·11”事件后，俄罗斯首先提议召开八国集团反恐怖会议，显示它本身对八国集团的认同。在解决伊拉克危机中联合国再次大权旁落，使发动战争的美、英等国掌握了伊拉克事务的主导权，再次暴露了联合国机制的局限性，可能促使日、德、加、意进一步倾向八国集团，也为推动安理会改革带来新的压力。 (孙茹 张运成 中国现代国际关系研究院)

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