欧盟制宪引起国际社会广泛关注，一个由主权国家组成的国际组织制宪，这本身就是破天荒的事件。人们普遍关注，这是否意味着欧盟向国家化的方向发展？是否会出现一个欧洲合众国？要回答这些问题，我们不仅要看其形式，也要分析其内容。

　　内容：只有二成是创新

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　　2001年12月的《莱肯宣言》给制宪委员会提出了四项任务：更好、更清晰地界定欧盟的权能，简化欧盟的法律文件，解决透明、民主与效率问题，欧盟需要一个宪法的必要性问题。实质性任务是前三项，欧盟宪法实际上也主要是解决这三个问题：从权能问题上看，宪法文本规定了欧盟权能的原则，比较清楚地界定了权能问题；从简化欧盟法律文件来看，布鲁塞尔会议上通过的欧盟宪法文本300多页，而原有的欧盟四个条约长达8万页；从透明、民主与效率上来看，宪法文本加强了欧洲议会的权力，扩大了多数表决制适用范围，加强了成员国议会在欧盟立法中的作用。

　　从宪法内容来看，它实质上并不是为欧盟创立一部宪法，而是根据欧盟发展的新情况，对其基础条约进行重新整理汇编，并改革原有部分内容。宪法文本里约有80％的内容是重复或重组表述现有条约规定，是对欧盟现有条约的继承，只有20％左右的内容是创新性规定。而且，这些新规定主要是为适应欧盟扩大与发展的需要，并不是改变欧盟现有性质。创新性内容包括：赋予欧盟以法律人格、设立欧洲理事会常任主席、设立欧盟外交部长、设立新的欧盟理事会表决机制、改革欧盟委员会现行组成方式与运作机制、扩大欧洲议会的权力、明确规定欧盟公民的基本权利、明确规定欧盟法的优先效力等。

　　由此也可看出，欧盟制宪的任务并不是创设一个传统意义的国家，欧盟宪法也不是严格意义上的宪法，而是一个宪法性的条约。

　　分歧：能够消除有原因

　　欧盟宪法文本虽然通过了，但这并不能掩盖各国之间的分歧，其分歧包括：是否需要将基督教写进宪法序言，基本权利宪章在成员国的效力问题，欧洲理事会主席位置的设立，欧盟委员会的组成等。但主要集中于两个方面：欧盟理事会的表决机制、多数表决制适用的范围。这次布鲁塞尔首脑会议上主要讨论解决的就是这两个问题。

　　这次首脑会议能够通过宪法文本，主要与目前欧盟及各国领导人面临的形势有关。特别是这次欧洲议会选举中，许多国家的疑欧派党派获得了胜利，这对各国领导人是一个极大的触动，使得他们认识到欧盟的事宜正在面临着前所未有的挑战。2003年底政府间会议未能就宪法草案达成一致，已经损害了欧盟的可信度，自《马斯特里赫特条约》以来在民众中积聚起来的对欧盟的不满日益增强，如果这次首脑会议还不能解决欧盟宪法文本问题，这种疑虑将会进一步加深。

　　另外，马德里爆炸案后社会党上台，改变了西班牙政府原先的强硬立场，使得在表决机制上的妥协有了可能。法国与德国也认识到，欧盟未来的发展，特别是在外交与安全领域，没有英国的支持是不可能的。正是这些因素的综合作用，促使各国领导人在许多争议性问题上达成了妥协。当然，也有人认为，欧盟现任轮值主席爱尔兰总理埃亨的工作方法也是功不可没，他提出的底线法使各国领导人将注意力集中到最重要的问题上，为打破僵局创造了条件。

　　意义：描绘出发展蓝图

　　欧盟宪法文本是一个妥协的产物，我们不可能期望它能解决面临的所有问题，不可能期望它按照一个国家宪法的模式起草，且如同国内宪法一样完善，但是对于扩大后的欧盟来说，它是欧盟发展的一个蓝图。宪法为今后欧盟的运作提供了一个有效的制度性框架，同时部分解决了欧盟发展中的一些重大问题。如果欧盟宪法能生效且能得到实施，宪法框架下的欧盟将是一个更有效率的、更民主的、更统一的欧盟，并且将更注重欧盟公民的权利。

　　未来的欧盟将是一个有效率的欧盟。欧盟理事会新决策机制与欧盟委员会新运作机制，都将保证欧盟在决策与执行上更有效率。在绝大多数领域欧盟都将实行特定多数表决制，大大减少了一致决策的范围，欧盟成员国行使否决权必须有代表35％人口的4个成员国的反对，这就保证了决策的效率；在执行层次上，2014年后欧盟委员会的规模将是现在的2／3，约20人左右。欧盟委员会人数的减少会提高工作效率，而且新机制将能够进一步淡化委员的国别因素，减少欧盟委员会受成员国影响的程度，这也间接提高了工作效率。

　　未来的欧盟将是更加民主的欧盟。一方面，欧盟双重多数表决机制考虑了人口的因素，使得欧盟决策加强了民主合法性；另一方面，欧洲议会在欧盟决策中获得了更大发言权。

　　未来的欧盟将是一个更加统一的欧盟。欧盟宪法设立了一个欧洲理事会主席，一个外交部长，在共同外交与安全领域也将更进一步合作，这些使得欧盟不再只是一个经济联盟，在政治上也将进一步走上一体化的道路。

　　宪法文本的通过并不意味着欧盟会在一朝一夕脱胎换骨，成为一个全新的欧盟；也不意味着为欧盟未来确定了蓝图的欧盟宪法一定能够保证其发展将会顺利进行。欧盟宪法本身与欧盟发展都还面临着许多不确定因素。如宪法文本的生效问题，欧盟宪法的实践效果等。

　　从这次欧盟扩大后的第一次首脑会议来看，欧盟的权力格局将会发生变化。由于亲美的东欧国家的加入，英国在欧盟内部找到了新盟友，传统上的法德中心将受到挑战；而亲美力量的加强，对欧盟未来外交政策的走向也会不可避免地产生影响。（完）（来源：参考消息特刊）