911前美情报机构改革失败内幕：局长最关心权力

　　美国情报系统由6个部的14个机构、外加中央情报局(CIA)组成，每年耗资400亿美元，是历史上最庞大、最昂贵的情报网。但“9·１1”调查委员会最近公布的最终报告认为，CIA关于萨达姆大规模杀伤性武器的所谓确凿情报完全是空穴来风。参议院情报委员会在511页的伊拉克报告中叙述了，在美国是否需要发动一场先发制人的战争这个最重大的问题上，美国情报系统在每一个重要关节上所做的判断几乎都是错误的。

　　这个失败记录也把美国情报机构的改革问题严肃地推向了中心舞台。

　　改革的呼声8年前响起

　　自从1991年以来，情报系统至少受到16次政府和国会委员会的调查，许多调查都呼吁改革。但是，半个多世纪以来，该系统的基本结构仍然没有实质变化。为什么？原因常常在于华盛顿：为了权力和金钱。在情报游戏中，大的玩家有6个国会委员会、一些大承包商、五角大楼、CIA、FBI和十来个其他机构。

　　据《美国新闻和世界报道》调查显示，到了90年代中，削减预算和艾莫斯间谍案丑闻对情报机构产生了危害。士气低落，情报系统的精英大量流失。与此同时，手机、24小时电传新闻网络以及因特网正在使通信发生飞速的革命。

　　到了1996年，华盛顿响起了要求改革的呼声。为了更好地管理情报资源，国会有人提出增加CIA局长的权力。CIA局长戴着两顶帽子：首先是中央情报局的首脑，其次是整个情报系统的协调者。问题是CIA局长只控制大约20%的情报预算，其余几乎都控制于五角大楼。五角大楼有自己的军事情报计划，还控制着各种卫星和电子侦听站。

　　五角大楼认为，一个重权在握的CIA局长会压制军事优先项目。还有人警告一个情报沙皇会恶化官僚作风，或者建立起一个不可靠的超级间谍机构。在五角大楼及其国会中强有力同盟的反对下，主张改革者退缩了。妥协的结果是，国会在CIA局长之下设立了4个职位，专门负责管理情报系统。这个新计划给了这4个职位一个明确的法定头衔，但是没任何实权。

　　这4个负责CIA局长办公室(ODCI)的人其实在华盛顿国家安全圈子之外没人知道。但是，在许多内部人员眼里，他们是4个在“9·１1”前奉命执行一个不可能完成的任务——对情报系统进行改革的英雄。

　　尴尬的四人小组

　　这4个人中，为首者是琼·登普西。自从18岁成为一名窃听苏联轰炸机和潜艇通信的海军技侦人员以来，她一直工作于美国情报系统。在加入CIA担任乔治·特尼特的办公室主任之前，已经升任五角大楼高级文职情报官员。登普西作为CIA副局长负责管理情报系统。

　　登普西之下是3名CIA资深特工。她的副手是思维敏锐的詹姆斯·西蒙。他在陆军情报机构和CIA干了25年，几乎从事过所有间谍行当。负责情报分析的是资深特工约翰·甘农，以前一直主持CIA情报部工作，现在担任监督情报系统对主要问题进行认真“评估”的CIA局长的全国情报顾问委员会主席。最后是查利·艾伦。他是CIA的传奇人物，艾伦当了40年的情报官员。早在1990年，在一次次警告萨达姆就要入侵科威特之后，艾伦被斥为杞人忧天，差一点受到处罚。2个星期后，萨达姆入侵了科威特。艾伦因此得到了一枚CIA嘉奖奖章。在ODCI，艾伦负责收集情报，指导所有收集情报的手段。

　　这个新班子的神经中心设在CIA总部6楼。ODCI大约有200名男女雇员，来自十几个机构。在这个班子完全组建起来之前，发生了一系列事件。

　　1998年5月，印度自1974年来第一次试爆了3枚核武器。华盛顿从一家印度报纸的新闻稿中获悉了这几次爆炸。华盛顿官员气得脸色发青。有些人批评说，这是过高估计苏联政权之后的最大的情报失误。

　　3个月后，基地组织在东非发动袭击，炸了2个美国大使馆。

　　11月4日，前任中情局局长特尼特签发一个备忘录：“我们现在正在进行一场战争。我要把所有的人力物力投入到这场战争当中，无论是CIA的还是这个系统的。”登普西负责地从她的办公室把这个备忘录传真给其他主要情报机构的首脑。但是没有回音。ODCI新雇员第一次尝到了权力有限的滋味。

　　艾伦立即采取了行动。他开始发布“指令”，要求加强对阿富汗的卫星侦察，加强对基地组织通信的电子截获。“但是，各情报机构的首脑根本没把特尼特的备忘录当回事。”一名ODCI雇员说。为什么？当时的美国国家安全局(NSA)局长肯尼思·米尼汉中将对“9·１1”调查委员会说，他认为这个备忘录只适用于CIA。

　　一个庞大的战略计划

　　ODCI班子其他人发现，预算和人事制度不仅过时而且复杂。情报机构与其说像现代公司，还不如说像封建领地。在整个情报系统中，中央权威少而又少，重复劳动普遍存在，保密制度近似偏执。

　　该班子决定，ODCI的首要任务是精心制定一个为整个情报系统确立目标的庞大的战略计划。不到一年，ODCI出台了一个秘密计划，题名为《情报系统战略意图》。其核心是要把十几个分散的机构整合成一个真正的系统，拆除其中妨碍情报沟通的屏障。

　　但是，这种屏障到处都有，不仅存在于机构之间，还存在于机构之内。这个班子大失所望，有一些基本问题没有答案。没人知道，情报系统有多少情报分析员或者语言专家，有什么专长，哪里可以找到他们。也没人在全世界对美国的情报收集活动作过调查。

　　艾伦发现情报收集活动缺乏统一行动、协同作战。例如，伊拉克战争前，美国情报机关监听了伊拉克南北方的禁飞区，但是，整个美国情报机构没人监视巴格达和萨达姆的各个堡垒。在联合国武器核查人员离开伊拉克之后，美国情报机构成了瞎子。在CIA总部6楼，艾伦对于美国情报机构如此依赖于联合国武器核查人员感到震惊。

　　最不可思议的是，整个情报系统中，情报分析员都不知道他们提出侦察要求后会有什么结果。当情报分析员要求获得一个海外目标的原始情报，无论通过卫星成像还是电子窃听，他们不知道情报收集机构，如国家安全局，会把他们的要求放在优先位置还是放到第25位加以考虑。他们不知道这些机构何时做出反应，也不知道其他分析员是否提出过同样要求。

　　1999年，改变这种现象，登普西的手下提出一个电脑控制系统ICMAP。它可以让人在整个情报系统中查看“任务”要求及其反应的查账记录。“你可以找到你忘了或者没有引起重视的东西。”一个支持该系统的人说。“你可以发现我们是否在监视伊拉克中部。”5大机构——CIA、NSA、国防情报局、国家侦察局和五角大楼国家成像和测绘局，都签字同意建立ICMAP系统。但是后来争斗起来了，而一些ODCI职员说，最大的反对者是NSA。

　　CIA在某些方面很落后

　　登普西及其3名干将坚持推动他们的改革。但是，其他间谍机构的代表不参加ODCI班子召集的会议。甚至有人对他们召集会议的权威提出质疑。

　　但是，对于ODCI筹措资金，谁都不反对。建立一个协调一致的情报系统，这个概念在国会很受欢迎。1999年，在经历了长期的资金短缺之后，登普西和她的手下说服国会放松了钱袋。这个班子开始把钱拨给最重视的领域。他们向NSA拨钱用于量子计算的研究，这种尖端技术可以使密码破译发生革命。但是，这些机构一拿到钱，转手就会挪到其他项目，ODCI阻止不了，一些雇员说，“CIA最糟，每个机构都这样。”

　　最令人注目的问题之一是如何使情报系统进入计算机时代。因为狭隘保守和保密的偏狭，情报系统事实上大多错过了90年代的信息和通信革命。对于安全的担心阻止了雇员把手机、手提电脑和个人电子助手带进CIA和其他机构。“所幸电话发明于CIA出现之前，否则他们决不会让电话进入大楼。”一个情报分析员开玩笑说。

　　在一个网络化时代，这种保安代价是高昂的。随着因特网和手机改变人的工作和通讯方式，并使美国公司的生产率高速增长的时候，情报系统中许多人缺乏基本的电子邮箱和因特网接入。“在这个自发明活字印刷以来的最大革命浪潮中，我们只专注于自己的肚脐眼，不与外界接触。”一个高级官员说。

　　CIA特别落后。1995年，电气工程师罗斯·戴维担任CIA科技处的领导。她发现这是一个落后于时代的部门。不光她的桌子没有因特网接入设备，这里工作的科学家和工程师大多没有。

　　为了把情报系统向前推进，ODCI采取的最初步骤之一，是要为这个系统做一件事实上所有美国顶级公司已经做了的事情：设立一个首席信息官的职位。但是这个职位迄今仍不存在。ODCI的计划提出以已有的网络化工具和数据库把不同机构联结起来。他们开始研究改进ICEMAIL，这是一个保密的电子邮件系统，但是极不可靠，有一个高级官员称之为“合法化的赌博”。它无法发送附件，也没有地址薄。ODCI还帮助建立了一个虚拟情报系统，用了诸如伊朗链接和黑西哥导航这种代号，供研究各个专题的情报分析人员使用。

　　在情报系统中，这些项目都遭到了强烈反对。约翰·甘农在把各机构的情报分析员联系起来的努力中扮演了一个重要角色。ODCI班子实施了一个演习。各虚拟小组演习7个机构之间的合作。这次演习失败了，令人惊愕。一份总结归纳了影响有效合作的各种“重大的障碍”。事实上，参加者惟恐自己掌握的秘密被人分享，彼此互不信任。更糟糕的是，他们看不到分享成果会带来的好处。甘农受到CIA常务局长手下一个人的质问，他要甘农解释清楚为什么合作将有益于CIA。“我们为什么不能自己做？”他质问甘农。

　　CIA局长最关心的是权力

　　ODCI被迫放弃了把情报系统用网络联系起来的努力。2001年，登普西把首席信息官这个职位给了CIA，希望借助该机构的影响。她的手下恼怒地指责CIA局长没有支持网络化倡议。“高层领导没人支持我们，”甘农回忆说。他不仅指责特尼特，还指责了特尼特的几个前任。“我共事过的CIA局长最关心的是能使他们在白宫、国会和海外响当当说话的CIA资源。他们甚至不想使用他们拥有的管理这个情报系统的权力。”

　　到去年为止，艾伦成了原ODCI惟一的幸存者；其他人都调离了。今年7月，登普西被授予了威廉·奥立弗·贝克奖章，以表彰她所做出的贡献。登普西仍在为拆除屏障而努力。在授奖仪式上，她一脸悲哀地说到了情报系统所坚信的“控制情报重于使用情报”。她说，这是“我担任任何工作都会遇到的一个问题。坦率地说，我认为这是我们的最大失败。我们必须改变这种状况”。谁会改变这种状况？不清楚。登普西离开一年后，作为情报系统管理机构的头儿，她留下的空缺仍然没人填补。

　　艾伦早过了退休年龄，但仍在工作，给间谍、卫星和全球窃听站下达指令。“但是，即使艾伦，也只能处理最重要的5%的问题。假如他走了，谁知道出什么事？”一个同事说。

　　ODCI班子为什么没有成功？这仍是一个颇有争议的问题。西蒙说，那是因为国会没有授予这个班子真正的权威。他认为，ODCI的努力之所以失败，是因为缺少成功改组政府机构所必需的两个要素：预算和人事的控制权。编译／尹林标

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