联合国改革：能改到什么份上

　　9月14日下午，第59届联合国大会在纽约联合国总部开幕，这届联大共有97个国家的国家元首与会，超过前两届。尽管今年是联合国的平年，明年才是联合国60年大庆，但平年不平，这无疑表明了国际社会对联合国和多边主义的重视。

　　就在一年多以前，美国撇开联合国发动对伊拉克的战争时，一再扬言要联合国“靠边站”。不过，布什政府没有想到会在伊拉克陷入困境，最终不得不求助于联合国。一年来的

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事态发展表明，作为多边主义中心的联合国在国际事务中的作用仍不可替代；一年来国际形势的变化，也促使越来越多的国家要求改革联合国，使之更为有效地应对当今世界面临的共同挑战。面对不断增高的改革呼声，安南宣布2004年为“联合国改革年”。

　　联合国需要改革是所有成员国的共识，并没有人对此持异议，但在如何改革的问题上却存在很大争议，其中最尖锐、最要害的问题是联合国安理会的改革。安理会改革提了多年，迄今进展不大的主要症结在于，各方对如何扩大安理会席位特别是常任理事国席位问题无法达成一致。分析人士预计，在9月21日开始的联大一般性辩论上，安理会常任理事国扩编问题将成为争论的焦点。事实上，一些自认为有资格担任常任理事国的国家早已展开了外交攻势，一场大规模的外交战已经上演。

　　缘起：

　　最大国际组织的尴尬

　　联合国面临的新挑战是严峻的。“9·11”事件后，霸权思想原本就膨胀的美国加剧了单边主义倾向。它动辄使用武力，甚至武断地“先发制人”，使联合国的集体安全原则受到严重冲击。

　　更有甚者，美英等国要求将“先发制人”理论纳入联合国现存的维护和平与安全的基本原则中，理由是恐怖主义同大规模杀伤性武器结合所带来的威胁使有关国家不能等到威胁降临时才采取行动。不少国家担心，这一理论如果被接受，可能导致非法使用武力的泛滥。20世纪30年代，当时的国际联盟正是由于无力应付德国和日本法西斯的威胁而走向消亡的。联合国如何才能建立有效的机制，一方面合理满足各国正当的安全诉求，另一方面维持通过和平与政治手段解决国际争端的原则，成为联合国改革的难题。

　　陷入危机却不可替代

　　非传统威胁，特别是恐怖主义已变成政治冲突的重要手段，对地区和全球的安全与稳定影响极大。美国虽然倾其全力反恐，但显然收效甚微。联合国在应对这些非传统威胁方面缺乏有效的机制和经验。

　　发展问题日益重要，但联合国在发展领域的资源和能力严重不足。只有解决好发展问题，和平才有稳固的基础，一些非传统威胁才能得到根本解决。各国首脑在本世纪初发表了《千年宣言》，制定了发展领域的目标。然而长期以来，联合国在发展领域投入不够，使它对发展领域的危机无力应对。

　　近年来联合国官员中出现的腐败丑闻也使联合国陷入尴尬境地，其中最严重的要数“石油换食品”计划实施过程中出现的腐败。据称，伊拉克“石油换食品”计划因管理混乱、监督乏力，最后成了一笔“糊涂账”，其中存在的财政漏洞高达上百亿美元，更有包括联合国副秘书长、“石油换食品”计划负责人在内的不少联合国官员涉嫌卷入了收受黑金丑闻。一时间，联合国陷入了十分尴尬的境地。迫于压力，安南下令展开调查，并计划就联合国的财务制度进行改革。

　　不过，尽管出现了前所未有的危机，联合国并没有垮掉。战后伊拉克问题重又回到联合国，联合国在恢复伊拉克主权、国家重建等领域都发挥着重要作用。各国普遍认为，对联合国只能改革，不能抛弃。

　　“药方”：

　　联合国接受联合会诊

　　面对不断增高的改革呼声，安南宣布2004年为“联合国改革年”，并任命一个“联合国改革问题高级别名人小组”对联合国进行“联合会诊”。名人小组由一些国家的资深外交官组成，将集中讨论联合国对国际和平与安全面临的威胁未能采取集体行动或作出集体反应的根本原因，并将就联合国短期内或立即能够采取的切实可行的措施提出建议。

　　12月提交“会诊”报告

　　安南对联合国改革工作组提出的任务是，负责对全球在和平、安全、经济及社会领域面临的重大威胁与挑战进行研究，并就集体应对方法提出意见与建议。据称，这个工作小组目前正在进行各项工作，预计会在今年12月向秘书长就以下问题作出报告：当前国际和平与安全面临的挑战，集体行动对解决这些挑战的作用，联合国主要机构的作用及它们之间的关系，如何通过机构和运作改革加强联合国的作用。

　　据称，联合国的改革涉及到5个方面：安理会、联合国大会、经济及社会理事会以及财务和秘书处的改革。安南建议对这些主要机构重新进行审视，并进行相应的变革。

　　分析人士认为，对联合国大会的改革主要是指增加联合国大会的权力，使大会通过的决议具有某种约束力。现在，联大每年都通过许多决议，但大多数决议只能起到道义的作用，一些大国常常将联大的决议当作“耳边风”。

　　安理会改革是核心

　　不过安理会的改革才是联合国改革的核心，因为联合国内真正拥有巨大决策权的机构是安理会。从问题领域看，安理会改革涉及到两大问题：一是安理会的扩大问题；二是否决权问题。

　　尽管各国普遍认为应该扩大安理会，但在涉及扩大的具体问题上，例如，如何扩大安理会席位特别是常任理事国席位、扩大多少、谁有资格进入等问题上，各国存在一定分歧。具体看有以下几类立场：第一类方案是同时增加安理会常任理事国和非常任理事国，以充分扩大安理会的代表性。24国、25国、26国方案都属于这一类。第二类方案主张先暂时扩大非常任理事国，保持原有常任理事国不变。这种方案得到了那些非新增安理会国家的支持，有一定的代表性。第三类方案倾向于创立一种不同于现有常任理事国和非常任理事国的类型，其特征是不拥有否决权，须经选举产生、实行轮值等。

　　“给地位而不是授勋”

　　在德国、日本、印度、巴西等国家中，无论是谁都有一大堆成为安理会常任理事国的理由。如印度是世界上人口仅次于中国的发展中大国，近两年经济增长迅速，积极参加联合国维和行动。在安理会中增加发展中国家数量，应该说很有说服力。而德国自1991年统一之后，一直着手改善自身形象。作为世界经济强国和欧洲大国，德国寻求在国际事务中的“裁决权力”似乎顺理成章。

　　但是，不管哪个国家，要实现成为常任理事国的梦想并不容易，不仅需得到所有191个联合国会员国中的三分之二多数票，而且还需得到现有全部5个常任理事国的赞同票。尽管日、德、印等国对国际事务有过贡献，对联合国缓解经费紧张有过帮助，但正如德国媒体指出：“大多数国家除了会对它们表达感谢外，并不会有更多动作，因为给予常任理事国地位并不像授予功勋那样简单。”

　　四国共同的问题是，各国在各自周边都有竞争对手。日本有韩国，德国有意大利，印度有巴基斯坦，巴西有阿根廷。这些反对国结成所谓“咖啡俱乐部”，力图阻止上述强有力候选国的攻势。

　　对德国而言，它要跨入安理会常任理事国的门槛较为有利，至少要克服两大障碍：一是美国的态度。德国在伊拉克问题上顶撞美国后，美国已经表示不支持德国。二是欧洲一些国家的反对。早在科尔时代，意大利、西班牙等国家就明确表示不赞成德国成为安理会常任理事国。这些国家认为自己也有担任常任理事国的资格。

　　而日本不能正视自身的侵略历史，使得世界上其他国家对它是否能在今后担负起维护世界稳定与和平产生了忧虑。另外，近年来，日本通过修宪不断突破和平宪法的限制，使日本自卫队成为真正的军队，并且威胁在所谓“周边有事”时发动反击甚至是先发制人的打击。日本的所作所为无疑与以和平与发展为己任的安理会的理念格格不入。为此，韩国一些官员甚至提出，要采取外交手段阻止日本。

　　安理会不是富国俱乐部

　　美国的日本问题专家查莫·约翰逊表示：“日本争取获得常任理事国席位的努力会遇到很大困难。由于日本是美国的亲密盟友，其他国家会认为这简直就是给美国再加一票。”从发展层面上说，日本属于发达国家，而联合国改革的一个主要目的就是要增强发展中国家在国际事务中的作用。因此，这也成为日本能够当选常任理事国的一大障碍。无论多么财大气粗，联合国安理会是维护世界和平重要机构，并不是“富国俱乐部”。

　　至于印度，1998年的核试验是个障碍，由于当时印度没有签署相关的国际公约，现在仍有一些国家对此颇有微词。印巴关系的持续紧张也可能会让人对它能否承担维护和平重任的能力产生怀疑。此外，作为其数十年的宿敌巴基斯坦当然反对印度成为常任理事国。

　　对巴西而言，它是南美洲的区域性大国，在地区事务中发挥着较为重要的作用。现有的5个常任理事国内，还没有南美洲的国家，因而巴西在地域平衡中具有优势。作为发展中国家，与联合国希望加强发展中国家地位的改革目标也相符合。但是，巴西的综合实力和国际影响力并没有得到国际社会的广泛认同。

　　不过，一些国家认为在安理会常任理事国中应该增加一个非洲国家，其热门的候选国包括埃及。作为非洲的区域性大国，埃及在地区事务中特别是中东和平进程问题上发挥着相当重要的作用。在现有的5个常任理事国内，还没有非洲的国家，因而埃及在地域平衡中具有优势。同时，埃及也是发展中国家。但埃及同样存在综合实力和国际影响力不够广泛的问题。

　　焦点：

　　是否给予否决权

　　不过，是否给予“新常任理事国”否决权是个关键。现在只有美国、英国、法国、俄罗斯、中国5个常任理事国拥有否决权。联合国外交人士称：“这5国既是第二次世界大战的战胜国也是核国家，决不会放弃在联合国的既有权利，把这一权力拱手让给‘新加入国’。”

　　不久前，“联合国改革问题高级别小组”成员、前澳大利亚外长埃文斯透露了关于安理会改革的若干设想，这些设想仅是一系列选择方案中的一个，即把目前15个理事国扩大，增设任期为5年而且可以连任的若干准常任理事国，准常任理事国通过会员国的选举产生，与常任理事国具有相同的发言权，但不具有常任理事国特权——否决权。

　　酝酿提出议案

　　这一方案在联合国掀起轩然大波，引起各方强烈反应。德国、日本、巴西、印度等国家认为，此方案使它们沦为二等国家，是一种倒退。

　　据称，一些国家正酝酿在联合国大会提出一个议案，目前正在摸底，试探是否能够获得所需要的2/3国家的支持。许多国家认为这是一个最好的时机，如果在联合国成立60周年前不能如愿，那么成为安理会常任理事国的目标将遥遥无期。但任何一个国家要想成为常任理事国，不仅需得到所有191个联合国会员国中的三分之二多数，而且还需得到现有全部5个常任理事国的赞同票。

　　宗合

　　《江南时报》 (2004年09月20日 第十九版)