总统大选波涛下的锚

　　本刊评论员/秋风

　　尽管美国总统大选闹得鸡飞狗跳，但是，在汹涌的总统选举大潮下面，其实，一只具有很多爪子的锚固定着美国，使 美国不至于游离港湾

　　四年一度的总统大选把很多美国人搅得

　　头晕眼花，整个世界也睁大了眼看着谁将搬入白宫，拉登之类的恐怖分子也不甘寂寞，来凑美国总统大选的热闹。的 确，美国是世界上最有实力的国家，谁当总统，当然牵动整个世界的目光。

　　不过，如果你仔细研究一下美国宪法，尤其是阅读一下当年起草宪法的那些美国人留下来的记录，比如麦迪逊的《制 宪会议记录》，汉密尔顿、麦迪逊和杰伊为了说服人民接受当时刚刚制定出来的宪法而合写的《联邦党人文集》，再阅读一下 美国宪制史和现实的政治结构，可能就不会对总统大选如此投入过分在意了。

　　美国人、尤其是美国政府满世界逢人便说它是个民主国家，然而，去问问200年前主导了制宪过程的联邦党人，他 们可绝不会认同这种说法。他们所要建立的不是一个人们现在通常所理解的民主国家，而是一个“共和政体”，也即一个代议 制的、宪政的有限政府。这个政府的权力当然来自人民，但却是“由某些自愿任职的人在一定时期内或者在其忠实履行职责期 间进行管理”。

　　现代人通常将民主等同于投票，但美国立宪者却似乎不大喜欢民主投票。他们在宪法中进行了种种制度设计，限制人 民直接投票选举的范围。因此，众议院尽管是人民直接选举产生的，但参议院却是间接选举的，总统也是由“选举人团”间接 选举的，至于权力很大的联邦最高法院大法官，则是由总统提名、参议院认可的，而且，只要“行为得当”就可以终身任职。

　　明乎此，也就可以设想，当代美国人，只要不是狂妄到自认为比制宪者更有政治智慧，就不可能废除外国人普遍不能 理解的“选举人团”制度。它似乎以一块良性肿瘤的形态昭示了美国政体的基本精神。这是很多美国人坚守这一制度的深层理 由。外国人不了解这一点，所以才会不恰当地嘲笑美国人的保守。在当代世界各国政体的图谱上，美国的制度确实是属于比较 古典的。奇怪的是，这样古典的制度却相当稳定，甚至连一场内战、连上个世纪60年代席卷全球的文化革命风暴都没有撼动 它。

　　至于总统的权力，不管是在宪法上，还是在现实中，远没有外人想象的那么大。立宪者当然希望有一个强有力的总统 ，但是他们可绝不希望来一个新国王。因此，在政体设计中，总统的权力受到方方面面的限制。最主要的限制，来自于权力的 分立与制衡原则。

　　但是，必须立刻补充说，美国绝不是通常所理解的立法、行政、司法三权分立国家，更正确的描述是，在美国政体中 ，同样的权力分配给了立法、行政、司法三个部门，不过侧重点各有不同罢了。比如，立法权方面，总统有提案权，国会两院 有权审议通过，但法院却可以通过司法审查权裁决其违宪而将其废止。

　　具体到总统的权力，按照一般所理解的三权分立原则，总统拥有全部行政权。但在美国，却绝非如此。按理说，外交 事务属于行政权范畴，但国会通过《与台湾关系法》，总统只能执行。总统可以消极，也可以积极，但总得执行。同样，总统 确实是三军最高统帅，但他要打仗，必须由国会宣战，即使不宣战，也要由国会拨款。国会不拨款，行政部门甚至只能关门。 上世纪80年代就真的发生过这样的事情。

　　尤其是参议院在美国政治中的作用，通常被人们忽视。事实上，美国的参议院相当于罗马共和国的元老院——英文的 参议院senate，实际上就来自元老院。参议院分享了总统的很多行政权力。总统任命行政官员、法官、大使，必须获得 参议院的认可。在19世纪若干年里，美国有些人可能不知道总统是谁，但一些资深参议员却是全国闻名。因此，在美国地方 政治中，参议员的影响可能不亚于总统。

　　除了这些制度因素之外，还有一点值得关注。总统尽管可以制定种种外交、国防、社会福利、教育等政策，但是，在 美国，政治的形成过程，是一个漫长的博弈过程。各种各样的利益团体都会表达自己的诉求，并进行讨价还价，而各种各样观 念、立场的人也会提出自己的设想，在观念的市场上竞争。而任何公共决策都不可能无视这些利益和观念。因此，不管是形成 冷战的战略决策，还是对中国的政策，或者是冷战后重新安排世界秩序的决策，都花费了数年乃至十余年时间，横跨一两届、 两三届总统任期。由此形成的基本政策，体现的是精英的共识，反映的是普遍的公共利益，不大可能因为换了总统而发生大转 向。

　　这是对总统权力的一种软性制约。因此，总统换了，部长换了，但并不意味着政策、尤其是重大战略性政策跟着就变 了。当然，每位总统都有自己的个性，每届行政当局都有自己的政策重点，但是，一位明智的总统不大可能陡然转向。即使他 要转向，他也首先得进行大量说服工作，说服国会，说服公众。而这是需要耗费时间的，因此，即使有政策转向，也不可能在 总统大选之后立刻出现。

　　因此，尽管美国总统大选闹得鸡飞狗跳，但是，在汹涌的总统选举大潮下面，其实，一只具有很多爪子的锚固定着美 国，使美国不至于游离港湾。

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