“二轨外交”推动东亚合作

　　中国日报网站消息：“具有亚洲特色的区域合作方兴未艾，将从整体上提升亚洲的发展。”4月6日，中国总理温家宝在伊斯兰堡举行的亚洲合作对话第四次外长会议上发表主旨讲话时说。和其他地区相比，亚洲的合作和发展确实独具特色，尤其是东亚地区，整个合作和交流的“基石”就是奠定在各国学术交流等“二轨外交”之上的。

　　想说合作不容易

　　由于历史原因，东亚地区各国在政治、经济、文化和社会等方面都存在巨大差别，各国的国家战略目标千差万别，特别是安全问题上缺乏合作的经验，官方层面上建立区域安全合作机制难以起步。这一地区各国差别很大，既有作为世界第二大经济体的日本，也有世界上最不发达的老挝、柬埔寨、缅甸等。在这样一个差别如此巨大的地区推动合作，困难可想而知。比如建立自由贸易区，要考虑到不同的利益，要与整体经济发展结合起来。因此，一下子推动整个东亚地区的自由贸易区是很困难的，只能从局部开始。而且，一些大国之间，主要是中日之间存在发展、战略、安全以及历史认知上的巨大差别，很难从一开始就取得统一，中日之间当前政治关系上的不顺畅，也必然影响到地区合作的进程。

　　“二轨外交”民间先行

　　在这样的情况下，非政府层面的会议外交和民间外交等“二轨外交”就备受关注，成为东亚合作的“先遣队”之一。早在1994年，东盟地区论坛就在东盟的积极倡议下建立起来，但该论坛的最初设想是通过“第二轨道外交”（简称“二轨外交”）这一渠道提出来的，其中一个囊括东盟各国在内的智囊机构———东盟战略与国际研究所起了关键的作用。作为一个在东盟注册的非政府组织，它成为当时东盟“二轨外交”的主体。中国不仅成为东亚地区合作的参与者，而且还成为其中积极的推动者。2002年11月，在柬埔寨金边会议上，中日韩三国和东盟的领导人会议通过了26条东亚合作的措施，东亚思想库网络就是其中之一。它的主要职责就是作为非官方的“第二轨道”，与政府紧密联系，为如何推动东亚共同体的建设提出好的建议和主张。在东亚合作的进程中，中国的一些专家学者积极参与，这在过去是不可想象的。毕竟，以前中国的研究机构和学者介入外交事务不太多见。更重要的是，中国积极参与东亚地区合作的方式和过去有了不同。这主要是中国政府的外交决策过程发生了变化，比如，政府部门会主办会议请学者参加并讨论有关议题，让学者直接参与前期政策制定的讨论等。另一个变化，是政府让学者参与政策制定的进程。这在东亚合作中比较突出。比如，政府层面往往通过组织会议，让学者担任其中的一些职能。

　　“二轨外交”的作用和局限

　　很多专家都肯定和认同“二轨外交”所起的作用。作为非官方渠道，民间交流的方式比较灵活、广泛，在贯彻国家对外方针方面，能够做到官方不便做的事情，起到官方渠道难以起到的作用。“相对于‘一轨’的诸多约束，‘二轨’自有它独特的作用，它可以比较自由地交流和试探，进行更为充分的沟通，从而发现哪些可行，哪些不可行。”中国前任驻法国大使、中国外交学院院长吴建民先生说，由于“二轨”的非官方色彩，使它具有了更大的灵活性，它在交流的过程中进可攻退可守，从各方的反应中掌握到更多的信息，以供决策者进行判断。例如，亚太地区的一些第二轨道会议就可以为敏感问题的对话提供一个场所和机会。在南海问题上、反恐问题上都是首先在各国研究机构的对话会议上进行讨论和磋商，取得一致意见后，才拿到官方场合认可的。同时，加强这方面的合作和交流也有利于培养各国合作的良好习惯。正如《东盟地区论坛概念文件》中所说，“从长远目标来看，第二轨道的活动，可以在参与者之间创造出一种共同体意识。”通过直接的交流，各国学者和精英阶层之间无疑培养出一种良好的私人关系。有专家认为，它最大的作用不在于其对政府出台政策的影响，更在于双方了解彼此的观念和深入建立私交等。同时，从事“二轨外交”的主体虽然是民间、个人，但影响力是对整个民情发生作用，在整个国家、民族广阔视野里都发挥作用。这在信息化时代表现得更加清楚。比如，韩国影星裴勇俊就可以说是韩国对日最好的“民间大使”。由于他主演的《冬季恋歌》在日本的热映，使他拥有了大批的日本影迷。由此导致在日本“韩流盛行”，日本对韩国社会文化的兴趣也随之大增，并乐于去韩国实地旅游。这不仅为韩国带来了客观的经济收益，重要的是，韩日两国的民间感情直线上升。然而，“二轨外交”也并非灵丹妙药，它也存在缺陷。在多数情况下，它所开展的活动并不能向人们所期待的那样走在各国政府部门决策之前，甚至有时会落在政府之后。例如，这次韩日两国独（竹）岛之争和日本教科书事件，就让日韩两国精心营造的友好年气氛一扫而光。毕竟，真正解决问题最终还是要靠政府。

　　名词解释 二轨外交（track II diplomacy）

　　如果把政府间的官方渠道定义为“第一轨外交”，则“二轨外交”是指运用民间、学术界或是非政府组织等多重渠道，借着民间学者以及非官方身份者的私下交流，促成政府间对话，希望彼此能尝试着去了解对方的思维及立场。（来源：金羊网/三石）