德国环境行政管理体制及其启示

　　3、运行机制

　　政策制定机制上面提到，联邦和州都有立法权和制订相关环境政策的权力。一般而言，基本法明晰了联邦和州的立法权责。在基本法没有对联邦权责予以明确的领域，州政府拥有相应的权责。但在一些具体领域联邦能发布超越州法规的所谓“竞争”性法规（基本法第74条），如在废物管理、大气质量控制、防治噪声污染、核能等方面，如果州政府立法与联

邦立法相冲突，则以联邦立法为准。而在自然保护、景观管理和水资源管理领域，联邦只有发布框架法的权力，而具体政策由州政府制订（基本法第75条）。

　　决策机制在决策方面，基本法的条款保障了合作与政策协调及决策过程中公众的广泛参与。例如，《联邦污染控制法》第51条规定，“授权批准颁布法律条款和一般管理条例，都要规定听取参与各方意见，包括科学界代表、经济界代表、交通界代表以及州里主管侵扰防护最高部门代表的意见。”

　　另外，“共同部级程序规则”对相关部门间合作也有具体规定：一是部门间有职责交叉时，各个部门应该相互合作以确保联邦政府对这一事情有统一的措施与陈述。主要负责部门应当确保其他所有相关部门的参与。如果事情较为简单，可以只是口头参考其他部门的意见，但一定要有文字记录；二是其他部门要求联合签发的条例或文件，一定要迅速处理并返还。应当把意见通知受到影响的部门。当其他部门有不同意见时，主要负责部门不能独自做出决定；三是当遇到职责交叉时，负责部门还可以依照“共同部级规则程序”的第15条，提交内阁法案。总之，主要负责部门在其职权范围内处理事物并提交结果报告。

　　执行机制在执行机制方面，德国的特征是，联邦掌握宏观控制，州和地方灵活机动实施。按照德国基本法的规定，州政府可以按照其自己的权责实施联邦的法律、法令和行政规章。在有些领域，例如核安全和辐射保护法，受联邦的监督，州可以代表联邦执行联邦法律。对其他一些领域，如化学品、废物越境转移、基因工程或排放贸易等，则部分或完全由联邦管理。

　　在州层次上，环境管理形式有两种：一种是直管，这也是最主要的管理方式；另一种是委托管理。直管就是州环保机构自己直接进行管理环境，在各区（介于州、县之间）设立派出机构，直接到污染企业核查。委托管理就是委托县、市进行部分环境管理。

　　协调机制为便于各部门间的协调及进行有效的环境管理，2000年，德联邦政府成立了国家可持续发展部长委员会，其成员由来自环境部门和其他与环境相关部门的代表组成，联邦总理为该委员会主席，其任务是制定可持续发展战略。

　　联邦与州及州与州之间的协调主要通过环境部长联席会制度。环境部长联席会由联邦、州的环境部长及联邦、州参议员组成。联席会议由不同州轮流举行，每年定期举行两次。共同部级程序规则中也规定联邦部委在起草相关文件之前必须咨询相关州，这样，州的利益和要求应该尽可能地在法规草案中得到反映。而且，法规草案也要交由相关州阅览。

　　监督机制联邦对州环境政策法规实施情况的监督主要依靠法律和司法监督，州对环境政策法规的实施要经过上议院批准。州环境部或环保局除了是环境政策法规的主要实施机构，同时还是主要监督机构。州主要通过审查地方环境执法的决定对地方环境政策的实施进行监督，此外，州还可以对企业直接进行监督。

　　另外，德国环境行政管理的监督机制还表现在通过环境信息的公开透明，实行公众、媒体和非政府组织予以监督的机制。

　　资金保障机制德国的各级环境行政管理资金一般来自同级政府的财政预算。各级政府的财政预算由法律规定的税收体系支撑。在德国的税收体系中，州税所占的比例是比较高的。以2002年共享税为例，州占所得税的57.5％，增值税的48.6％，企业增值税的50％。

　　一般而言，联邦和州使用国税来履行其环境责任。但使用“污染者付费原则”向污染者征收排污费来筹集环境资金也是德国环保投资的主要来源。由于州在环境政策实施方面负主要责任，因此州负担资金的主要部分。

　　（三）