欧美引用“242条款”缺乏根据

　　黄东黎

　　新闻背景

　　5月中旬以来，美国先后对我国7类纺织品实行特别限制，欧盟也于5月27日宣布对我国2种纺织品实行特别限制。据悉，美国的设限已经实际影响到我国20亿美元出口和16万人就

业，欧盟对2种纺织品设限也影响到我国3亿多美元出口和相应就业人数。

　　欧美连续对我国纺织品设限的依据，都是《中国加入世贸组织工作组报告书》第242条款，即“从中国加入世贸组织到2008年12月31日止，中国的纺织品和服装一旦给进口成员造成市场扰乱，则该成员可以提出磋商请求并提供相关证明材料。在收到磋商请求后，中国应主动控制相关产品的出口数量。如磋商不能达成一致，则上述限制应继续，但实施期限不得超过一年。”

　　欧美援引第242条款设限缺乏根据，是不正确的。中国商务部部长薄熙来5月30日下午在国务院新闻发布会上表示，欧美对中国的纺织品设限不仅违反WTO规则，而且是歧视性的，是否及何时诉诸WTO争端解决机制，选择的权利在中方。

　　诉诸WTO争端解决机制，如何确定“市场扰乱”是否限制第242条的特别保障措施？换句话说，WTO协定条款含义的法律解释遵循怎样的法律原则？我们今天刊登的中国社会科学院国际法研究中心研究员黄东黎的文章将阐述这些问题。

　　在2001年12月11日加入WTO，尤其是2004年12月10日加入WTO三年过渡期结束之后，中国各方面的经济政策将受WTO规则的约束。根据WTO法律规则，《中华人民共和国加入议定书》和《中国加入工作组报告书》是中国加入WTO法律文件的有机组成部分，“两书”的规定，同样约束我国产品的出口。

　　我国的“入世”承诺包含了各WTO成员可以单独针对中国产品实施的贸易限制规定。其中，工作组报告书第242条规定其他WTO成员可以在一定期限内针对中国的纺织品和服装产品单独采取特别保障措施。这个条款缺乏正当程序的规定且用语含糊不清，需要对其进行诸多法律解释。而这些法律解释，就涉及WTO各协定条款的相互适用问题。这个问题的阐释，需要从纺织品与服装产品在GATT/WTO中的历史情况说起。

　　自从1961年以来，纺织品和服装产品实际上就被排除在了正常的GATT规则之外。实际约束这些产品的规则是一个充满了歧视性限制条件的法律体系。部分这些规则的内容来自于GATT，而绝大部分规则内容则来自于双边谈判以及这些谈判达成的协议。代表这个法律体系最初的协定叫《纺织品国际贸易安排》，也就是通常所说的《短期纤维协定》。该协定于1961年生效，为期仅为1年，所以也被叫做《短期纤维协定》(STA)。1962年初，有效期5年的《长期纤维协定》(LTA)出台，取代了《短纤协定》。该协定在其到期的1967年以后分别被延期两次，直至1973年底失效，1973年GATT通过的《国际纺织品贸易安排》，即所谓的《多种纤维协定》(MFA)所取代。而该协定几经延期，一直管理纺织品和服装产品的国际贸易直至1995年1月1日WTO正式成立。

　　众所周知，WTO产生于自1986年开始，历时8年，至1994年结束的“乌拉圭回合谈判”。谈判伊始，各国并没有成立一个像WTO这样的国际组织来规范和管理全球贸易的意向。随着谈判的深入，1990年2月，意大利代表团公开表示支持美国学者约翰·杰克逊关于建立世界贸易组织的方案，以清理当时国际贸易所面临的混乱局面，统一对国际贸易进行规范和管理。同年4月，加拿大代表团在墨西哥召开的部长级会议上正式提交议案，建议成立一个世界贸易组织。同年6月的会议上，欧共体再次以12个成员国的名义正式提出“建立多边贸易组织提案”。1991年12月最后一个谈判日，乌拉圭回合谈判体制职能谈判小组将仅有16个条款的《WTO协定》草案提交贸易谈判委员会审议。各谈判方均未对这个对后来的WTO生死攸关、简短的法律文件提出异议。终于，1993年11月，各谈判方原则上达成了建立WTO的决议。1993年12月15日，乌拉圭回合谈判结束。1994年4月15日，在摩洛哥的马拉喀什召开的GATT部长级会议上，104个参加乌拉圭回合谈判的谈判方政府代表签署了《WTO协定》，标志着WTO的正式成立。1995年1月1日，上述协定生效。

　　乌拉圭回合谈判之所以能够将长期游离于多边贸易管理体系GATT之外的纺织品和服装产品纳入这样一个多边贸易谈判议程，主要原因，是美国和欧盟希望以此作为交换，将知识产权和服务贸易这两个新的贸易内容列入谈判议程。谈判进行得十分艰难。但最终，关于纺织品和服装谈判都获得了解决，由有效期10年的《纺织品与服装协定》(ATC)取代了《多纤协定》。2005年1月1日，ATC过期失效，纺织品与服装产品真正实现了贸易自由化。

　　但是，2001年12月11日正式成为WTO成员的中国还不能够立即享受纺织品与服装贸易自由化的成果。原因是中国加入WTO的工作组报告第242条款规定，各WTO成员可以在直至2008年12月31日前，针对原产于中国的纺织品和服装采取特别保障措施。也就是说，原产于中国的纺织品和服装产品还需要多等待4年，才能完全融入WTO的贸易自由化体系。

　　正因如此，虽然《纺织品与服装协定》已于2004年12月31日过期，但直至2008年12月31日，这个协定都还将与我国的纺织品和服装出口有关。这是因为根据WTO条约解释规则，第一，虽然该协定目前已经失效，但在中国加入WTO的2001年还是有效的，因此，其内容属于中国加入WTO法律文件的一部分，是在对第242条款进行法律解释时需要加以考虑的上下文。第二，第242条款的条约用语缺乏正当程序的规定且条约用语含糊不清，因此，需要对诸多条款的含义及某些具体用语的意思进行法律解释。而WTO上诉机构对《纺织品与服装协定》条款解释的裁定，可以作为第242条款法律解释的原则。

　　举例而言，第242条规定在产生“市场扰乱”的情况下可以对原产中国的纺织品和服装采取特别保障措施，但却没有定义“市场扰乱”。与工作组报告同为WTO协定有机组成部分的中国加入议定书第16条规定了“市场扰乱”的定义。那么，第16条的定义可否适用于第242条就是一个需要进行法律解释的问题，且这个解释的结果对中国纺织品和服装产品的出口影响巨大。

　　如果法律解释认定第16条定义的“市场扰乱”不适用于第242条，则意味着其他WTO成员在针对中国出口的纺织品和服装产品实施保障措施限制时拥有完全的自由裁量权，其结果是我国的纺织品与服装产品出口将失去法律的保障，完全受控于其他WTO成员的法律“良心”———只能沦为被动挨打的惨境。

　　反之，如果法律解释认定，WTO的其他协定条款在符合条件的情况下对第242条的特别保障措施适用，则至少中国出口的纺织品和服装产品在其他国家和地区的市场上就有了一定的法律保障。

　　那么，如何确定第16条的“市场扰乱”是否限制第242条的特别保障措施？换句话说，WTO协定条款含义的法律解释遵循怎样的法律原则？根据WTO的条约规定，WTO争端解决裁决的案例可以作为法律解释一个重要的参考。虽然WTO的规定这些先前决定的案件只是作为一个重要的参考，但实践中，无论是WTO专家组还是WTO上述机构在案件的审理中都事实上将先前的裁定当作眼前裁定的依据，使得这些所谓的参考，实际上成为了“准先例”———之所以“准”，是因为法律上这些裁定不具有法律约束力。

　　具体到第16条的“市场扰乱”是否约束第242条的特别保障措施这个法律解释问题，有一个WTO上诉机构裁定的案件与此相关，可以支持我们关于第16条“市场扰乱”的定义约束第242条特别保障措施的结论。这就是2001年的“美国对巴基斯坦棉纱采取的保障措施案”(“美国棉纱案”)。

　　1998年12月24日，美国根据ATC关于过渡性保障措施的有关规定，要求与巴基斯坦进行双边磋商。这是采取ATC保障措施的前提条件。双方于1999年2月进行了磋商，但未能达成协议。美国随后对原产巴基斯坦的棉纱采取了ATC过渡性保障措施。2000年4月3日，巴基斯坦声称美国采取的措施违反了ATC的相关规定，要求成立专家小组对有关申诉进行审理。2000年6月19日，专家组成立，并于2001年5月31日作出裁定报告，裁定美国违反了ATC的相关规定。2001年7月9日，美国向上诉机构进行上诉。同年8月3日，巴基斯坦也向上诉机构递交了答辩书。同日，欧盟和印度作为第三方提交了第三方意见书。

　　此案中，美国的主张之一，是专家组不能根据其他非过渡性WTO协定的规定对本案争议事项进行裁定。具体而言，美国认为专家组根据WTO《保障措施协定》的有关规定裁定ATC第6条过渡性保障措施犯了法律上的错误。美国认为，解释ATC过渡性保障措施，专家组应注重协议文本和目的，而不是WTO的其他协议条款规定以及关于它们的解释。这是因为ATC保障措施的过渡性，协定逐步与WTO贸易一体化的目的，以及具体争议条款的用语，都与其他非过渡性协议大不相同。

　　巴基斯坦则主张，在确定纺织品协议用语的含义时，可以考虑其他协议的解释，因为WTO所有的多边协定，当然也包括ATC，都是WTO法律的有机组成部分，因此，专家组解释一个协议的用语时，完全可以参考其他协议类似用语的解释。

　　上诉机构并没有在本案中直接裁定WTO《保障措施协定》是否对根据ATC第6条采取的过渡性保障措施适用。但是，上诉机构对WTO不同协定中相同用语的相关性持肯定的观点。譬如，在分析ATC第6条中的“直接竞争产品”一词时，上诉机构就援引了它在另一个案件———韩国酒案———中的解释。由此可以推知，上诉机构应当会赞成专家组的意见。换句话说，同意WTO各项协定相同情况下使用的相同用语，其含义是可以互相借鉴的。

　　如果我们将上述案件的裁定结果应用到关于第242条的法律解释上，不难看出，第16条规定的“市场扰乱”定义，是应当对第242条适用的。

　　（作者系中国社会科学院国际法研究中心研究员）