缺乏伟大制宪者与合理制宪程序：欧洲制宪的歧途

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　欧洲超越民族国家神话、以和平的方式建立一个保障个人自由的超越国家的政治共同体，乃是人类历史上一次伟大的尝试。只可惜欧洲人有一个伟大的梦想，但却缺乏一群伟大的制宪者和合理的制宪程序，因此而使欧洲制宪遭遇相当严重的挫折

　　文/秋风

　　建设欧洲联盟，不仅是一种政治愿望，而且是一个文化理想。共同的希腊、罗马传统和基督教文明背景，使大欧洲在精神上有一种神秘的纽带。而从康德到哈贝马斯等等哲人的论证，也将和平的大欧洲的观念，灌注于欧洲人的心灵中，因此，欧洲联盟乃是欧洲人为了追求自由和幸福而进行的一场伟大政治试验。

　　欧洲宪法，是这一欧洲大厦的骨架。不幸的是，欧洲人有一个伟大的梦想，但却缺乏一群伟大的制宪者和合理的制宪程序，因此而使欧洲制宪遭遇相当严重的挫折。如果不能反思宪法观念与制宪技术上的重大失误，则欧洲联合的过程最终会被延迟；而且，即使在政治意志的推动下，欧洲联盟大厦勉强搭建起来，宪法上的漏洞，也会让它很不稳定。

　　抛弃民族国家观念之难

　　今天欧洲人的努力，始于第二次世界大战——还有第一次世界大战——的毁灭。对于欧洲人来说，毁灭是一种解放，欧洲彻底的毁灭把欧洲人从“民族国家”的神话中解放出来。

　　民族国家概念是欧洲人首先创造出来的。在17世纪之前，欧洲人只知道领主、国王、教会，而不知道国家。但在那之后，一个神话就逐渐从欧洲那里具有科学精神的知识分子的书桌上浮现，法国的让-博丹和英格兰的霍布斯大谈主权概念，新教也分裂了基督教世界。由此，民族国家观念就被一个又一个王室接受。经历过罗马帝国下的和平及上帝之下的基督教大同世界之后，欧洲彻底地分裂成了一个一个民族国家，每个国家都以所有国家为敌人和潜在的敌人。人们，不管是政客，还是学者，包括民众，思考问题的坐标，就是民族国家。

　　正是这种观念，造成了近代以来欧洲的种种灾难。尤其是法国人和德国人，发育出最完善、最强烈的民族主义情绪和民族国家主权理论，正是它们，导致整个欧洲走向两次世界大战。

　　战争的毁灭性破坏，倒也有一个好处：彻底打跨了各个民族国家的雄心，欧洲的民族国家观念终于走到了尽头了。战争一结束，欧洲人立即着手规划和实施欧洲的统一大业。由最初驯服德国，走向重建欧洲的统一——一个没有罗马式征服的和平。

　　问题可能恰恰就在于，这个试图超越民族国家的政治架构，却是由各个民族国家为主体开始构建的。欧洲人要实现自我超越，这就要求每个国家“挥刀自宫”，才能一起练成“西方不败”的神功。但是，种种历史与现实因素，已使民族国家成为一种集体无意识，尤其是法国人，早已习惯于从民族国家的角度来观察一切。也难怪，其中会有多次反复。法国、荷兰全民公决的结果是拒绝欧洲宪法条约，倒也并不让人惊讶。

　　不过，本次欧洲制宪挫折，还与欧洲人制宪技术的幼稚有很大关系。

　　没有能看懂的宪法

　　回顾一下历史，就不难发现，欧洲尽管孕育了现代自由民主的理念，但欧洲主要国家在制订保障自由民主的宪法、并维持这一宪政秩序方面，经历的更多是失败。法国人始终以法国大革命而自豪，然而，那场大革命除了推翻一些东西之外，基本上没有建立起什么东西。此后，法国人就像更换时装一样，一遍又一遍地更换宪法，从1789年到1959年，法国经历了四次王朝、五次共和，中间还有过公社、军政府及傀儡政权，先后采纳过不下15部宪法。法国人始终在议会分裂无能与中央行政集权之间摇摆不定。德国的历史同样让人失望。在联邦德国成立之前的一百多年间，德国人从来没有建立起稳固的自由宪政制度。

　　为什么会这样？原因非常复杂，其中当然不乏宪法观念与制宪技术上的幼稚，尤其是法国人。不幸的是，法国政客在欧洲制宪过程发挥了主导地位，因而，他们把自己的老毛病带到了欧洲制宪过程中。

　　其中一个毛病就是，欧洲人似乎不能正确地理解，宪法究竟应当是什么。他们希望用宪法解决全部政治、国际、社会、经济、文化、价值等等问题。于是，宪法就成了一个超级复杂的文本。

　　这部宪法分为四大部分，第一部分是后面两个宪法主体部分的纲要，第二部分是《联盟基本权利宪章》，相当于各国宪法中的公民权利宣言；第三部分是《联盟的政策与职能》，相当于各国宪法中的国家机构部分；第四部分是《附录》。翻译成中文，欧洲宪法草案竟然接近11万字之巨，这可能创下了各国宪法的历史纪录。宪法被搞得这样复杂，可归咎于中间两个部分严重超标。首先，制宪者们不知道该如何平衡数之不尽的权利，于是，他们把人们所主张的所有的权利都写入宪法。老人、儿童、青年、妇女、残疾人等等，每个社会群体都可以找到自己的权利。每个人都可据此向国家、向欧洲联盟提出补贴、资助的要求。

　　其次，本来应当作为欧洲联盟各个机构组织章程的内容，也被详尽写进宪法中，包括联盟各个决策机构的组织结构、投票方式、甚至办事程序，而这些其实完全可以另行规定，它们也本来不具有宪法意义。

　　欧洲的制宪者为什么要将如此大量的技术性内容写入宪法中？可能是因为，这个宪法文本是整合欧盟历次宪法性条约而形成的大杂烩；另外，几十个国家凑到一起，难免妥协折衷，而争论肯定是在细节层面上展开的，所以，宪法不能不一次又一次地钻牛尖，只有这样，各方面才觉得自己得到了重视。

　　不论什么原因，由此形成的欧洲宪法，给人的感觉是臃肿不堪、云山雾罩。不要说一般民众，就是宪法学家，也未必能够准确地理解其含义。将这样的宪法交给全民公决，显然就是一个糊涂的决定。

　　欧美的制宪竞争

　　事实上，将宪法付诸全民公决，本身可能就已误入歧途。

　　宪法当然要以保障人民的自由和幸福为其最终目标，但这并不等于说，宪法就一定得通过全民公决。因为，制宪是一项复杂的事情，除了感情之外，更需要理性。制宪程序的设计，应当考虑，尽可能使宪法不受制宪者和民众一时情绪的影响。因此，立宪能否成功，取决于三大步骤，第一，制宪会议制定一部正确的宪法，也即真正能够产生保障自由民主的效果的宪法；其次，制宪者有责任说服人民接受这样的宪法；最后，通过合理的程序通过宪法。这三个阶段缺一不可。

　　当年美国制宪在这三个阶段都没有犯大错误。欧洲联盟首先是欧洲人的欧洲，而不是做给美国人看的欧洲。不过，欧洲人从二战后建立大欧洲的事业伊始，就始终暗地里以美国做比较，甚至经常把“欧洲合众国”挂在嘴边。

　　而当年美国制宪与当今欧洲制宪，确有相似之处。北美13个州是具有主权地位的，制宪者面临的任务，就是通过宪法把它们凝聚为一个国家。事后的历史证明，美国制宪者大体上完成了所应完成的任务。他们制定了一部合理的宪法；也进行了说服工作——《联邦党人文集》就是进行说服工作的成果，其中的文章对宪法给予了逐条解释，在美国法院和宪法学家眼里，这些文章是对宪法最权威的解释。反观欧洲，尽管也成立了制宪会议(EuropeanConvention)，但战后的欧洲没有产生伟大的思想家，当代欧洲也似乎没有伟大的制宪者。制宪会议成员要么是拿退休费的政客，要么是所谓的专家，而缺乏真正具有广阔眼光的政治家。宪法制定出来之后，制宪会议成员没有进行广泛的说服工作。事实上，他们恐怕也无法解释那么复杂的条文。

　　在完成了上述两个阶段之后，就该通过合理的程序设计，让宪法获得通过，这种程序应当使投票者不受情绪影响，理性地判断宪法的好坏。在美国制宪会议上，制宪者曾经仔细地讨论过这个问题，而欧洲人显然在这个问题上过于轻率了。尤其是希拉克，因为迷信全民公决，而铸成大错。

　　(来源：《中国新闻周刊》总第231期)