中国新闻周刊评论：改革能否拯救联合国

　　“如果只关注在(安理会扩大)这两个方案之间做出决定的必要讨论，听任这种讨论转移注意力，不去关注许多其他必要的改革提案的决定，那将铸成大错。”--联合国改革问题高级别名人小组主席阿南

　　文/黄一琨

　　今年，联合国改革正式启动。

　　一段时间以来，安南面临着一大摊子棘手问题——食品换石油项目中的腐败案件，自己的儿子牵涉其中；维和人员的性丑闻；国际气象协会的盗窃案；对国际知识产权组织的腐败指控；更引人注目的是安理会面对美国单边主义的不知所措。

　　一系列事件使得联合国这个有着60年历史的国际机构显得老态龙钟。而安南的一位助手私下里批评说，纽约联合国总部在管理上已经“完全硬化，就像一个最糟糕的市政府”，形成了一种权力文化和从摇篮到坟墓式的对工作机会的安全感。

　　毫无疑问，在这场改革中，安理会的改革最为关键，也最为引人关注。

　　继正式公开对“四国联盟”(德国、日本、印度、巴西)提交的联合国改革方案说“不”之后，6月7日，中国政府提交了《中国关于联合国改革问题的立场文件》。中国提交的方案强调，改革不应人为设定时限或强行推动做出决定；在有关各方关注的安理会改革方面，中国坚持“优先增加发展中国家代表性”、“让中小国家有更多的机会轮流进入安理会”和“坚持地域平衡原则”等立场。

　　随后，“四国联盟”对最初的议案改革方案作了部分修改，最为核心的是不坚持一步到位要“否决权” 15年内不再提“否决权”的问题，届时再磋商。

　　扩常第一步骤还没关启

　　1997年上任的安南，充满改革的决心，他决定中止长达12年的低效的争论，启动改革。2003年11月，安南任命了研究联合国改革问题高级别名人小组，专门就国际和平与安全面临的挑战及联合国改革等重大问题进行研究。

　　关于安理会的改革是联合国改革方案中最有利可图的。

　　根据联合国宪章规定，安理会的决议具有法律效力，对全体会员国有约束力；而联合国大会、经社理事会等其他机构的决议没有法律约束力，只有政治道义力量。更重要的是，成为安理会的常任理事国，就在联合国拥有对重大议题行使否决权的能力，在国际社会中有了举足轻重的话语权，成为真正意义上的政治大国。

　　联合国改革问题高级别名人小组主席阿南警告说：“如果只关注在(安理会扩大)这两个方案之间做出决定的必要讨论，听任这种讨论转移注意力，不去关注许多其他必要的改革提案的决定，那将铸成大错。”

　　但是这个大错似乎无法避免，目前正在努力争取成为常任理事国的四个国家——日本、德国、印度和巴西，每一个国家都有着自己执著的反对者，所有人都把注意力集中在了安理会的扩容，把它当成了联合国改革的全部。

　　各国之间开始了无休无止的争吵，而仅仅从程序上看，安理会扩容就将是一场复杂的，牵涉广泛的改革。国际法专家，北京大学梁云祥副教授认为，安理会的扩容将有可能按照三个步骤进行。

　　第一，由联大会议通过具体的安理会改革决议，详细规定扩大安理会成员的原则、性质、名额数量及其地区分配、产生方法及操作程序；第二，按照决议所规定的具体程序来操作，一般应该在联合国大会上经全体会员国三分之二以上多数同意，从参加竞选的候选国中选出新理事国；第三，修改联合国宪章，将安理会机构的变化写入宪章，如果要增加常任理事国，则会将常任理事国写入宪章。

　　然而，在一片争吵声中，扩大安理会的第一个步骤还没有完成，还没有产生一个详细规定安理会扩大所循规程的决议，而不同的决议正决定着不同的规则和操作程序。

　　“6+3方案”和“8+1方案”

　　3月21日，安南向第59届联大提交了题为《大自由：为人人共享发展、安全和人权而奋斗》的联合国改革报告。“大自由”一词来自于联合国宪章，安南希望通过这份63页的报告，提醒人们重思当年联合国的缔造者们为新世界奠定的三座基石：和平与安全，公正与人权，发展。正是这些远见和使命，而不是僵化的官僚机构，低效的委员会和繁文缛节使得联合国的存在成为必要。

　　安南向联大会议提出的报告中，提出了两个安理会改革备选方案，即“6+3方案”和“8+1方案”，前者是计划增加6个常任理事国和3个非常任理事国，后者是计划增加8个任期4年且可连选连任的准常任理事国和1个非常任理事国。

　　安南的“6+3方案”版本与“四国联盟”后来提出的对“否决权”让步的修改版本基本相同。

　　如果联大会议三分之二以上多数国家赞成并通过安南的第一个方案，那么第二步就需要在联大会议上选举出新的常任理事国。按照目前选举非常任理事国的方法，这些国家首先需要安理会的推荐，然后再经过三分之二以上成员国投票选举产生。至于新的安理会常任理事国是否也同样需要安理会的推荐，目前并无明确规定。

　　如果联大会议三分之二以上多数国家赞成并通过的是第二个方案，那么就不存在增加安理会常任理事国的问题，第二步就基本上会按照目前已经有规定的选举非常任理事国的规则来进行，即由安理会推荐、大会2/3以上多数国家选举产生。

　　更为重要的是，不论依据哪一种改革方案，都需要修改联合国宪章。按程序，先得对是否同意修改宪章表决，这须经全体会员国2/3以上多数和安理会任意九个理事国的同意；修改后的宪章也同样需要全体会员国2/3以上多数通过，最后由联合国安理会五大常任理事国一致通过才能生效。

　　安理会改革不是惟一

　　这并不是唯一一个涉及联合国宪章的改革。布什和他的鹰派们在伊拉克战争上的单边主义使得名人小组必须仔细考虑一个成员国使用武力的合法性。

　　在联合国宪章的框架内，只有两种情况存在，根据联合国宪章第51款，允许成员国使用武力自卫，而第7章则允许成员国在安理会同意的情况下使用武力。

　　名人小组没有提议修改联合国宪章中的这两处，而是提出了在现有框架下的变通。虽然制订宪章时主要是适用于两国之间的战争，但是名人小组认为，第7章已经授权给安理会，当面对一些新的环境，比如打击恐怖主义，以及干涉出现人道主义灾难的国家时，可以使用武力。

　　名人小组表示，任何使用武力的决定都必须通过五个限制条件：面对的威胁很严重，使用武力的主要目的是消除威胁，武力是万不得已的选择，采取的手段是恰当的，最后，必须保证使用武力不会带来灾难性的结果。

　　毫无疑问，这都是些常识，名人小组建议安南把这些限制条件变得更为清晰，即使这是些主观的，非官方的条件，但是它们至少可以提高在安理会里争论的水准。

　　在名人小组和安南秘书长的报告中，安全都被提到了极为重要的高度，因此在打击恐怖主义的事业中发挥联合国的作用是重塑它威望的重要举措。目前最大的障碍是，各个成员国在恐怖主义的定义上没有达成共识。尽管名人小组给出的定义是“任何意在对平民和非战斗人员造成死亡和严重身体伤害的举动”，但是阿拉伯却坚持国家认为，当“被外国占领”时，这样的定义就不再适用。

　　安理会的改革并不是联合国改革的全部，改革还包括：改革联合国人权机制，用一个更强有力的人权理事会代替目前的人权委员会 这个拥有53个成员的委员会曾经不可思议地让叙利亚当上了轮值主席国。为避免这种情况重演，今后要加入人权理事会的国家必须经过联大多数国家同意。

　　加强联合国在全球范围内的维和能力。目前联合国维和部队共有75000人，驻扎在18个国家，今年将可能花费50亿美元。这项预算还不到全世界军费开支1%的一半，安南希望通过改革，联合国能够拥有一支训练更有素，纪律更严明，反应更快速的维和部队。

　　改革原有的经社理事会，把发展作为这一理事会的主要任务，实现2015年底之前使全球挨饿人口减半的目标。

　　安南还打算向联合国总部的官僚作风和臃肿的机构开刀。今年9月，安南的方案将在联大召开的领导人峰会上提交讨论，而联合国大会，正是因为毫无结果的漫长讨论而遭人诟病。当改革联合国成为共识的时候，如何改革依然需要各方的智慧和大局观。

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