中挪共建生物多样性保护管理新模式

　　李海英 朱留财 向建福

　　跨部门合作面临挑战

　　1992年，旨在保护濒临灭绝的动植物、最大限度地保护地球生物资源以造福于当代和子孙后代的《生物多样性公约》诞生了。公约是一个里程碑，它向世界昭示:保护生物多样性是“人类的共同任务”，是发展过程的一个组成部分。公约迅速得到世界各国的广泛接受，现在几乎已得到所有国家的认可。

　　部门职责是《生物多样性公约》的重要内容之一。公约第六篇第二条写道:“尽可能久地和恰当地将生物多样性保护和可持续利用整合到相关部门或跨部门的计划、程序和政策中。”要求各签约国政府必须承担保护和可持续利用生物多样性的义务，制定国家生物多样性战略和行动计划，并将这些战略和计划纳入更广泛的国家环境与发展计划中。

　　作为《生物多样性公约》的缔约国，我国于1994年制定了“中国国家生物多样性公约行动计划”。实现生物多样性保护的战略目标，以及有关履约的许多重要行动，都需要地方政府具体实施。在国家行动计划的框架指导下，制定和实施地区性生物多样性战略和行动计划是国家行动计划实施的基础，也是地方政府的重要职责。但是，长期以来，我国从国家到地方机构的纵向合作一贯良好，而在机制及政策制订和执行中部门间协调的不足、部门的利益冲突、职责交叉，是当前阻碍中国生物多样性可持续利用和保护所面临的主要问题。如何建立一个有效的协调机制和管理体系，使相关部门之间通过充分的交流与合作，把保护和可持续利用生物多样性及公平分享惠益纳入有关部门和跨部门计划、方案和政策之中，已成为地方环境管理的当务之急。

　　国际合作推动履约行动

　　2005年6月27日，中挪环境合作项目“洞庭湖生物多样性保护管理”政府间协议由国家商务部与挪威外交部在北京签署。该项目由国家环保总局环境保护对外合作中心、挪威自然资源管理局和湖南省环保局联合实施，以期通过加强洞庭湖地区各相关部门职责、横向合作、信息交流以及环境教育和公众参与等方式，创造一个新的生物多样性可持续发展管理模式，促进洞庭湖生物多样性的管理，为我国生物多样性保护工作提供可借鉴的部门合作管理经验。

　　作为全球最重要的湿地之一，洞庭湖拥有丰富的生物资源和完整的湿地生态结构，1992年被列入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》的国际重要湿地名录。由于种种原因，洞庭湖湿地资源被过度开发利用，生态环境遭受极大破坏。几乎整个湖区变成了农耕地或其他生产用地，湿地自然生态系统受到了严重的人类活动的负面影响；长江及其支流严重的水土流失导致泥沙淤积，加上对湿地资源不合理的开发利用，致使湖泊面积和容积减少，天然洪水调蓄功能下降，洪涝灾害威胁加剧；湖区农业面源污染、生活污水、畜禽养殖污染以及工业污染导致洞庭湖环境质量恶化；鱼类产卵场、越冬场、洄游通道和候鸟珍禽栖息地等重要生境遭受破坏，加上大量引进种植外来树种，其中一些为入侵物种，这一切都给湖区生物多样性带来了不利影响，使生态恢复计划由此变得异常困难和复杂。在这种情况下，迫切需要省级政府、相关部门以及县市各管理部门的密切配合，实施严格、有效的管理，遏制洞庭湖生态系统的恶化势头。然而，现实情况是，湖区自然资源评估和管理往往表现为“单部门”行为，部门间少有或者没有协调。各部门开展独立评估时更多注重的是部门内部的考虑，而缺乏生态系统功能和生物多样性的保护意识，大多数人包括当地居民，甚至政府部门，更多地强调经济效益，而对长期可持续的生物多样性保护考虑较少，难以保证可持续发展。同时决策者对于生态系统的综合管理也缺乏足够的信息和知识。中挪洞庭湖生物多样性保护管理项目正是在这样一个背景下提出的。

　　挪威经验值得借鉴

　　地处北欧的挪威王国是世界上最早开展环境保护的国家之一，不仅具备较高的环境保护科技水平，也在履行《生物多样性保护公约》的过程中取得了丰富的部门合作管理经验。

　　挪威于1993年7月加入《生物多样性保护公约》。为履行公约第六篇第二条，挪威政府规定，所有与生物多样性有关或者对其产生影响的部门，包括渔业部、国防部、教育部、研究与宗教事务部、农业部、环境部、前工业与能源部及交通与通讯部等，都要在统一方针的指导下制订生物多样性保护战略和行动计划。1994年夏，各部门完成了行动计划草案。本着公开、透明和公众参与的原则，这些草案发到大约400个组织和公众团体征求意见，在此基础上形成了生物多样性保护国家行动计划。该计划以白皮书的形式于2001年提交挪威议会，它的副标题是“跨部门的职责与协调”，直接关系到公约第六篇。白皮书把建立新的跨部门合作管理体系作为实现生物多样性保护和可持续利用战略目标的重要步骤和措施，这一体系的建立为挪威实现生物多样性的保护和可持续利用、简化公共管理环节提高管理效率、将更多的权力和责任从中央下放到市级政府、使决策者更容易权衡各方公众利益、使政府的规划过程成本更低、使土地利用管理更具有预测性等多项目标打下了坚实基础，也成为我们今天学习和借鉴的典范。

　　探索生物多样性管理新模式

　　“洞庭湖生物多样性管理项目”旨在通过加强制度能力建设和部门合作提高洞庭湖生态系统的生物多样性管理水平，切实履行《生物多样性公约》。

　　此项目的产出主要有3种形式:一是通过湖南省环保局和省级有关部门的培训项目，增强生物多样性保护意识，不断提高生物多样性保护的能力以及建立部门之间的合作；二是通过举办研讨会和学术报告等形式，提高湖南省环保部门以及其他相关部门全体职员关于生物多样性管理的知识水平；三是通过和重点地区的其他项目如WWF项目以及GEF/UNDP湿地项目的密切合作，相互借鉴生物多样性管理的经验，共同落实管理措施。

　　此项目的实施内容主要包括:组织部门相关人员赴挪威考察访问，进行培训；召开洞庭湖生物多样性管理项目研讨会，旨在进行中挪两国在项目执行过程中的沟通和经验交流；开展国内培训，培训对象包括参与洞庭湖生物多样性管理以及有关的政府官员、技术人员、管理人员、学校教师和学生等；根据需要召开若干小型研讨会或技术协调会，促进部门之间的沟通和协调；开展生物多样性保护的宣传活动，编制宣传册，印发宣传资料，并通过相关媒体进行宣传，提高公众的生物多样性保护意识，促进公众参与水平。

　　项目启动以来，湖南省有关方面做了大量工作，成功举办了两次项目管理国际研讨会；会同省内农业、林业、水利、商务等部门，多次就项目执行和部门间合作进行讨论，统一各方面的认识；组织相关部门人员访问挪威，交流工作经验；围绕生物多样性保护目标，落实各部门的职责，拟定协调合作的方式方法并形成制度。下一步要加强各部门之间的信息交流，建立定期沟通制度，合理划分各部门的职责，定期总结和通报工作进展情况、商议工作意见和行动方案，力求生物多样性保护取得实效。