英国气候政策--以激励机制促进低碳发展

　　主要做法:英国是世界上控制气候变化最积极的倡导者和实践者，也是先行者。《京都议定书》为欧盟规定的目标是到2012年温室气体排放量在1990年的基础上减排8％，而英国则愿意承担更多的责任。根据欧盟内部的“减排量分担协议”，英国的目标是在2012年在1990年水平上减排12.5％。2003年3月，英国发表了《能源白皮书》，提出在2010年将CO2减排20％，到2050年CO2减排60％，实现低碳经济。为了实现这一宏伟的目标，英国已经制定了一系列的气候政策来提高能源利用效率、降低温室气体排放量。成立碳基金和参与英国和欧盟排放贸易计划(ETS)是其中两项重要的气候政策。

　　政府投资企业运作模式的碳基金

　　碳基金是一个由政府投资、按企业模式运作的独立公司，成立于2001年。目标是通过帮助商业和公共部门减少二氧化碳的排放，并从中寻求低碳技术的商业机会，从而帮助英国走向低碳经济社会。碳基金认为，英国政府《能源白皮书》设定的减排目标在技术上是可行的，但需要不断地采取行动来排除影响向低碳经济过渡的技术、经济和管理方面上的障碍。碳基金的工作重点集中在减少碳排放上，中短期目标是提高能源效率和加强碳管理，中长期目标是投资低碳技术。

　　碳基金的主要资金来源是英国的气候变化税。气候变化税(CCL)是向工业、商业及公共部门(住宅及交通部门、居民除外)征收的一种能源使用税，自2001年4月1日开始实施。现在每年大约有6600万英镑的气候变化税拨付给碳基金管理使用。

　　碳基金的资金用于投资方面，主要有3个目标，一是促进研究与开发，二是加速技术商业化，三是投资孵化器。碳基金用于投资性的项目，额度一般是150万英镑；用于研究性的项目，额度一般在5～25万英镑。

　　在低碳技术的选择上，注重技术评估的科学性，应用科学的技术筛选方法，以降低市场风险。主要筛选标准是碳的减排潜力和技术成熟度，并注重成本效率。对于碳减排潜力大且成熟的技术，则优先予以考虑投资；对于碳减排潜力大但应用不成熟的技术或碳减排潜力小但应用成熟的技术，结合实际情况分别对待。

　　在企业选择上，碳基金主要关注大企业，因为大企业的排放量高、能源消耗高。所谓大企业是指年能源成本在300～400万英镑以上的企业，300万英镑以下的为中小企业。碳基金对小企业也进行过实验，但一般而言，效果不佳。碳基金也曾经把一些小企业以打捆方式做碳管理项目，但由于小企业间不愿意公开自己的信息，项目不太成功。

　　在独立的经营模式下，碳基金公司开展了卓有成效的工作。碳管理服务主要从三个方面抓住企业关注的问题:(1)成本问题。(2)气候政策法规。(3)企业声誉和企业形象。碳基金认为，如果只关注成本问题，只会引起企业中层管理者的注意，但如果关注法规和社会责任，则会引起企业高层管理者的注意。所以要使企业接受碳基金的碳管理服务，必须从后两个方面加强对企业的说服力。碳基金的免费碳管理服务，能够为企业识别节能和减排潜力，识别投资机会，为企业带来较多的利益，所以企业一般都乐于接受碳基金的服务。

　　一些研究者认为，碳基金政策虽然没有想像中那么成功，但总体上是成功的。通过碳基金的服务，促进了碳管理，树立了有社会责任感的企业形象。碳基金最初开展工作时，是主动联系大公司(共有50家大企业)，出资帮助它们做能源调查，为每个企业列出10个优先节能和提高能效的领域。企业没有负担，只是出人力配合。通过这种免费服务的方式，企业容易接受，没有抵触情绪。虽然碳基金属于以公共财政建立，但由企业经营的良好品牌，得到企业的广泛认可。英国政府也认同这种由政府出资、企业经管的方式。

　　这从每年拨给碳基金的经费都在增加就是一个证明。今后企业要想得到碳基金的管理服务，必须先通过碳基金的门户网站(正在建立中)，自己做能源评估，然后才能找碳基金申请资金及投融资支持。鉴于碳基金的资金有限，市场需求越来越大，碳基金的碳管理服务已不再是完全免费的，它要求企业提供50％的配套资金，且碳基金提供的资金封顶不超过2万英镑。

　　可以看出，碳基金的这种能源服务方式有几点可取之处。有严格的管理方法和制度保证使这种公共资金通过企业运作得到合理使用。(1)碳基金公司的董事会成员有广泛的代表性。由分别来自政府部门(如环境、食品和乡村事务部(DEFRA)、英国贸易工业部、苏格兰、威尔士等地方政府官员)、企业界、工会、学术界、NGO等17人组成，并且规定，只有企业界的董事占多数时才能召开董事会，以保证企业的利益不被忽视。(2)碳基金公司获得拨款前必须提交工作计划及优先领域，然后与DEFRA谈判，以达成框架协议。(3)碳基金公司需要每年做执行报告，每5年做一次全面评估。评估以碳减排的成效效率为标准，由完全独立机构进行，以评估资金使用效率。(4)政府不干预碳基金公司的经营管理业务。碳基金的经费开支、投资、碳基金人员的工资奖金等由董事会决定，政府不干预。

　　参与英国和欧盟的排放贸易机制

　　英国排放贸易机制(UKETS)是英国政府控制气候变化战略的一部分，在世界范围内是第一个实施温室气体排放贸易计划的国家，于2002年启动。

　　企业参与英国排放贸易机制主要有三条途径:(1)直接参与。参加者自愿承诺一个绝对的排放上限。很明显，承担这一绝对的排放上限有一定的风险，考虑到风险的存在，政府五年内拿出2.15亿英镑作为奖励资金(每年4300万)，用于鼓励企业加入排放贸易。直接参与是自愿性的，对所有能源用户开放，但不包括气候变化协议(CCA)中规定的电力部门用户以及交通和民用用户。在2002年3月24日的拍卖会上，共有34个部门成功分享了2.15亿英镑，承诺的条件是到2007年12月削减400万吨CO2当量。(2)协议参与。参加者通过参加气候变化协议，可以换取气候变化税80％的折扣优惠。如果企业不能实现CCA所承诺的减排或提高能效目标，企业将补交全部气候变化税。CCA每两年确定一次“新目标”，并在2010年达到最终目标。(3)项目参与。项目参加的规则由英国贸易工业部(DTI)于2003年制定，目的是鼓励那些不属于上述两种情况的单位进行减排。

　　英国政府曾在1998年成立了一个由资深议员牵头的专门的评估委员会，以评估CCL与ETS哪个更合适采用。英国政府规定，如果能达到减少能源强度的目标，就可以减少80％的气候变化税。2001年，有44个部门的超过5000家公司与政府签署了气候变化协议(CCAs)。

　　欧盟排放贸易机制于2005年1月1日正式启动，覆盖了欧盟25个成员国，包含近12000个排放实体，占欧盟地区排放量的一半以上。与英国排放贸易机制不同，首先，欧盟排放贸易机制的参与是强制的，有强制性的排放上限；而英国排放贸易机制的参与是自愿原则，通过经济激励促进企业参与。其次，虽然英国排放贸易机制也有处罚措施，但相对于欧盟排放贸易机制并不严厉。最后，为了协调英国排放贸易机制与欧盟排放贸易机制，欧盟规定参与英国排放贸易机制的企业，可以在第一阶段(2005～2007年)暂时退出欧盟排放贸易机制，但必须履行英国排放贸易机制的义务。

　　欧盟排放贸易机制在管理方面有5个特征:(1)考虑到企业可能会把交易费用转嫁给消费者，所以对欧盟排放贸易机制的交易暂不征税。(2)第一阶段，欧盟排放贸易机制仅包括CO2

　　气体，在第二阶段，可能扩展到包括甲烷等其他5种温室气体。(3)欧盟排放贸易机制下的排放配额在两个阶段之间是不可以存储的，即第一阶段的配额不允许在第二阶段使用。(4)政府没有规定欧盟配额的价格上限，也不干预市场价格。(5)在欧盟排放贸易机制第二阶段，允许CDM、JI的减排额度参与交易，并与日本、美国市场相联系。

　　WWF提供的一份报告认为，欧盟在排污交易制度实施过程中存在严重缺陷，它们将阻碍欧盟实现《京都议定书》规定的8％的减排任务。该报告发现，大多数国家分配方案都缺乏严格的二氧化碳减排目标，而且对某些国家和地区不公平。报告称，大多数国家的排放指标分配方案并没有为吸引更清洁、更有效的技术创建积极的投资机制。此外，国家分配方案及实施方法缺乏透明度，大多数国家严重缺乏公众参与机制。

　　为此，Ecofys等研究机构认为，下一阶段，欧盟排放贸易机制主要的任务是各成员国国家分配计划和分配方法等的协调问题，应该有透明的、有共同的分配模板和计算方法，有共同的技术清单，便于各成员国选择与协调。排放配额应该部分拍卖(在第一阶段，每个成员国的国家分配方案中至少有5％的配额留给新加入者，由成员国自己决定是否拍卖)。关于分配配额原则，第一阶段主要按现实排放(祖父原则)为基准，在第二阶段准备采用绩效标准。

　　从企业行为看英国气候政策效果

　　无论是碳基金还是参与英国和欧盟的排放贸易机制，都是为企业提供一种加强碳管理、控制温室气体排放的激励机制。企业是全球温室气体可持续发展的重要实践者，英国的一些著名企业已把控制温室气体排放作为企业的社会责任，显示出英国气候政策的效果。

　　总部位于苏格兰的纽卡斯尔啤酒公司(Scottish&Newcastlepcl，S＆N)是全球最大的6家啤酒企业之一，分享欧洲10大啤酒品牌中的3个品牌，年营业额49亿英镑，是英国金融时报指数(FTSE100)入选企业。

　　S＆N公司并不是高能源强度企业，但它仍把气候变化作为战略性问题看待，因为气候变化会给公司带来以下潜在影响:(1)气候变化可能改变农业生长模式，进而会改变公司的原材料供给。(2)气候变化会改变消费者行为。如当气温高于33℃以上时，消费者就会以水来代替啤酒。(3)气候变化还会影响供水。而啤酒生产需要大量的水，平均制造1升的啤酒需要5升水，S＆N公司需要4.5升水。(4)气候变化可能引起能源价格上涨。例如

　　考虑到这些潜在影响，S＆N公司接受碳基金提供的免费能源服务，把碳管理作为战略问题，是参与2003年碳管理试点项目的50个企业之一。参加碳管理给公司带来如下好处:(1)树立良好商业声誉和企业形象，有利于吸引投资商和股民的选择。(2)碳管理实施的能源评估能够降低成本，提高利润。(3)减少能源成本风险损失。(4)对未来法律和更高的减排目标尽早采取应对措施。(5)对整个集团有好处。(6)减缓气候变化的直接影响。(7)培养和完善能源管理队伍。

　　碳基金的管理服务，为纽卡斯尔啤酒公司评估出大约57000吨CO2的减排潜力，相当于目前年排放量的16％。企业高层和财务主管已经意识到，应对气候变化是企业的战略问题，应该将气候变化纳入到企业管理和决策中。

　　作者简介:中国社会科学院可持续发展研究中心潘家华研究员、庄贵阳副研究员、陈迎副研究员、博士生吴向阳(潘家华 庄贵阳 陈迎 吴向阳)