明晰政府职责 开拓区域市场　 加拿大环境服务业发展特征及启示

　　李丽平

　　编者按:本文作者在全面考察和总结加拿大环境服务业发展状况及特征基础上，认为其对我国处于起步阶段的环境服务业有如下启示:重视政策法规对环境服务业发展的重要作用；明晰政府职责，提高对环境服务业的管理水平；开拓周边或区域市场，促进我国环境服务贸易发展；充分利用国际规则，稳妥地促进环境服务贸易自由化。

　　近年来，随着环境不断恶化及人类环境意识的逐渐提高，环境服务已经变得非常重要，环境服务业在未来经济贸易发展中的重要地位正逐渐显现。环境服务贸易自由化的谈判已成为WTO服务贸易及环境与贸易谈判的主要内容之一。虽然从占全球环境服务业份额的比例来看，加拿大的环境服务业远不如美国、日本、西欧等发达国家，但其自20世纪90年代开始发展迅速。我国的环境服务业正处于起步阶段，学习和借鉴加拿大环境服务业发展的经验对促进我国环境服务业的发展具有重要意义。

　　■分类细致

　　由于环境服务业是一个新兴产业，加上各国情况各异，目前国际上还没有统一的环境服务业定义和分类，因此，有必要首先了解加拿大环境服务业的定义与分类。

　　在加拿大，环境服务是指那些被用来或可能被用来测量、预防、限制或纠正水、大气、土壤以及废物、噪声及生态系统相关的环境破坏(包括自然因素或人类活动)等的相关服务。环境服务业和环境货物及与环境相关的建筑一起共同构成加拿大的环境产业。换句话说，环境服务业是加拿大环境产业的重要组成部分。加拿大统计局将环境服务部门分为10个分部门:水供给、管理和处理；大气污染控制(室内和室外)；废物管理；研发；可再生能源；工程服务；分析服务；管理咨询和法律服务；环境教育、培训和信息服务；其他环境服务。

　　■发展迅速

　　从产值上看，2000年，加拿大环境服务业产值为62.55亿加元，占环境产业总产值的44％，略高于环境货物62.27亿加元的产值，后者占环境产业总产值的43％；从机构构成上看，2000年，加拿大从事环境服务业的公私机构超过3500家，从事环境产业的公私机构数量超过1.05万家，前者占后者总数的1/3强。从事环境服务业的机构规模不等，既有个人经营的小公司，也有大型跨国公司。从业人数少于500人的中小企业是环境服务业机构中的最主要部分；从地域分布看，加拿大的环境服务业发展很不平衡，一般位于自然资源丰富或服务业相对发达的地区。

　　国内环境服务贸易占环境服务贸易的绝对比例是加拿大环境服务贸易的一大特征。2000年，加拿大的环境服务出口额不到其环境服务总产值的8％。环境服务国际贸易额占环境产业国际贸易额的34.3％，远小于环境服务产值所占环境产业产值的比重44％；而环境货物的国际贸易额占环境产业的65.7％，远高于其产值所占环境产业产值的比重43％。这说明环境服务国际贸易还不是加拿大国际环境贸易的主要和优势部门。

　　不过，这一状况正在有所改善，加拿大正在努力拓展其国际环境服务市场，其国际环境服务贸易额正在持续增长。环境服务出口额已由1998年的2.11亿加元增长为2000年的4.59亿加元，增长了118％。从1996～2000年，加拿大的环境进口每年下降1％，与此相对照，加拿大进口额正以每年11％的速率增长。而同期，加拿大的环境出口额年均增长15％，高于加拿大总体出口增长速度。1998～2000年，加拿大环境企业出口商数从598个增长为772个。

　　■特征明显

　　首先，公共部门仍是加拿大环境服务的主要需求方。2000年由市政府消费的环境服务比1998年有所下降，环境服务销售对象份额渐趋平衡，但到目前为止，公共部门仍然是加拿大环境服务的最大需求方。

　　其次，法规和制度是加拿大环境服务业发展的最主要驱动力。加拿大非常重视与环境服务相关的法规和制度。尽管没有专门针对环境服务业的政策，但加拿大联邦、省和地方每级都有影响环境服务发展的法律和法规。联邦层次上，加拿大《环境保护法》(CEPA，1999修正案)是最重要的环境法，它在污染防治和保护健康中发挥重要作用，是加拿大实现可持续发展的重要保障。另一重要的环境法律是1994年通过的加拿大《环境评价法》，它要求对所有政府新制定的政策和计划进行环境风险评价，也包括新基础设施、建筑和工业项目的评价。此外，其他一些相关的法律包括《进出口许可法》、《加拿大投资法》、《加拿大商业公司法》、《外商土地所有权规章》等。依据法律规定，加拿大重视其环境服务业的制度安排，不同部门负有不同的责任，尽量做到职责明晰。例如，市政府依法享有批准固体废物处理场所地点的权力。这些措施都进一步促进了加拿大环境服务业的发展。

　　再者，加拿大积极推动环境服务贸易自由化。加拿大持续寻求公平和开放的环境服务市场，对环境服务业的市场准入及贸易便利化没有特别的政策限制。其签署的一些贸易和环境协定对推动其环境服务的发展和对外贸易具有重要意义。

　　作为WTO成员，加拿大已经对所有环境服务分部门做出承诺。在污水处理服务、垃圾处置服务、卫生及相似服务及其他环境服务4个分部门的市场准入和国民待遇基本没有限制。同时，作为APEC成员，加拿大在其单边行动计划(IAP)中也对环境服务贸易自由化做出了承诺。尽管格式和表达方式有所不同，但对环境服务市场的开放实质是相同的。也就是说，加拿大支持环境服务市场更加开放，对外国企业进入没有限制，对其他贸易自由化也没有壁垒。

　　■有益启示

　　从以上分析可以看出，在忽略环境服务定义和分类差异的前提下，加拿大环境服务的发展状况与我国环境服务业有许多相同部分，例如环境服务业发展迅速、环境服务业地域发展不平衡、中小型企业占环境服务企业数的主体、环境服务贸易以国内贸易为主等。总结加拿大环境服务业的发展状况和特征，对我国有如下启示:

　　一是重视政策法规对环境服务业发展的重要作用。由于环境服务业为国家政策引导型产业，其本身的这一性质决定了法规政策对环境服务业发展的重要作用。加拿大环境服务业发展又提供了具体实例证明。当前，我国环境服务业的发展政策呈现既“富裕”又“缺乏”的特征。政策“富裕”是指由于政策信息不对称或超越实际发展阶段而不能真正落实；政策“缺乏”是指政策措施不配套或缺乏可操作具体条款而不能利用。为此，应尽快有针对性地完善我国与环境服务业发展相关的政策法规。对“富裕”政策应进行有效的政策调整或政策创新，使其真正符合实际需要；对急需但“缺乏”的政策应尽快制定或制定具体实施办法。

　　二是明晰政府职责，提高对环境服务业的管理水平。由于环境服务业的最大需求方为政府，因此，政府需求垄断成为阻碍环境服务业发展的主要障碍。这样，政府在环境服务业管理中的定位至关重要，不能在环境服务业市场中既扮演“甲方”又是“乙方”。政府在环境服务业管理中应实行“末端管理”或“两头管理”，即政府的职责一方面是制定科学的环境政策，发挥组织和协调的作用；另一方面，严格执法，依法监督并规范市场。不同政府部门之间应职责明晰，尽量减少交叉现象。

　　三是开拓周边或区域市场，促进我国环境服务贸易发展。加拿大充分利用双边、区域和多边协议，积极开拓周边和国际环境服务市场，改变了环境服务贸易主要依靠美国市场、比较单一的局面，大大促进了其环境服务业的发展及环境服务贸易。我国的环境服务业虽然起步晚，但发展快；虽相对于发达国家落后，但相对周边的其他一些发展中国家仍具有一定优势。为此，我国也应积极利用已经建立或正在建立的双边、区域自贸区，例如“10＋1”、“10＋3”等贸易机制，在保证我国整体利益的前提下，开拓我国的国际环境服务市场，促进我国的环境服务贸易。

　　四是充分利用国际规则，稳妥地促进环境服务贸易自由化。加拿大虽然在WTO和其他区域、双边协定中都承诺全部开放其环境服务分部门，但仔细研究就会发现，其对环境服务业仍有一些限制性条款，这些限制性条款或隐含在水平承诺条款中，或与其国内政策相联系。也就是说，加拿大对其环境服务业的开放仍采取了一定的限制措施。和加拿大一样，我国同样为WTO成员，而且在入世之初就承诺一定程度上开放我国的环境服务业。未来，我国将面临环境服务业全面开放的较大压力。要做到最大程度地规避风险，我们应采取逐步开放环境服务业的措施，稳妥地促进环境服务贸易自由化。