德国环保财税政策及其启示

　　财政部经济建设司 刘键

　　编者按:最近，本文作者赴德国学习德国环境经济学的基本理论、德国的环保政策、可持续发展战略的实施、德国可再生能源开发利用现状、中小企业技术革新、碳排放权交易实践、环境财税政策的应用、环保资金多元化管理、社会中介组织在环保项目实施和管理过程中的作用、大型国际化企业环保项目的运作等方面的内容。我们分期摘要刊登作者的文章，希望能对国内环保工作有所借鉴。

　　可持续发展观

　　德国可持续发展观不单局限于环境保护，还涉及到社会保障系统、能源政策、农业政策等。

　　在德国2004年可持续发展报告中，将其行动计划分为5个方面:能源、气候保护、交通、农业、全球责任。将这5个方面的内容又划分为21个指标，这些指标和具体目标是在联邦政府各有关部门多次协调、各职能部门反复协商的基础上形成的，使其构成了完善的、可操作的、各部门接受的可持续发展系统。21个指标包括:资源保护、气候保护、可再生能源利用、土地利用、生物多样性、国家债务、未来经济稳定性、创新、教育和培训、经济繁荣、交通、营养、空气质量、健康、犯罪、就业、家庭幸福、机会均等、融合外国公民、发展合作、开放的市场。它们构成了德国完整的可持续发展理论和实践体系。

　　大力发展可再生能源

　　德国是世界上最大的能源消费国之一。石油消费量居世界第三，天然气消费量居欧盟第二位。德国本国的资源有限，大部分能源依赖进口，它虽然是煤炭生产国，却仍需要煤炭进口。石油进口占总消费量的93％，煤炭进口占12％。德国2001年能源总消费量为14.35千万亿英热单位，占世界能源消费量的3.6％，人均能源消费1.743亿英热单位。

　　为了减少对国外能源的依赖，缓减化石燃料对环境污染的压力，保持其欧洲甚至世界环保领先的地位，德国政府从上世纪70年代初就积极推广可再生能源，到了2000年以后，更加注重风能、生物质能等可再生能源在电力供应中的比重。

　　德国把可再生能源定义为:波浪能、潮汐能、盐度差能和海流能、风能、日辐射能、地热能、生物质能。生物质能包括沼气、垃圾填埋场气体和污水净化气体以及生活垃圾和工业废料中可生物降解部分产生的能量。

　　德国议会2001年首次制定了促进可再生能源发电的指令。2004年8月，在修订指令的基础上，颁布了《可再生能源法》，其首要目标是提高可再生能源在整个电力供应中所占的比重，到2010年至少提高到12.5％，到2020年至少提高到20％。同时，通过加强对可再生能源发电技术的开发，进一步降低成本。

　　在《可再生能源法》中，明确规定了电网经营商有义务将利用可再生能源或矿井废气从事生产的发电设施优先接入其电网，优先全额接收并输送这些发电设施提供的电量。电力用户有义务并自愿按高出常规能源的一定价格使用电力。德国联邦政府有关部门的预算中，安排了一定的专项资金用于推广开发运用可再生能源、发展能源技术等，在其他投资政策方面也给予了一些优惠政策。从德国的经验看，经过未来的发展，可再生能源不需要政府扶持，也不会无经济效益。但在近20年内，各国开发利用可再生能源还需要给予一些特殊的政策，当世界各国都参与开发利用时，其成本会自然降低，公众也不需要自愿承担高额的成本。发展中国家具有开发利用可再生能源良好的条件，不论从资源还是市场都有利于其发展。

　　碳排放权交易

　　《联合国气候变化框架公约(京都议定书)》(简称“公约”)由联合国气候大会于1997年12月在日本京都通过，其主要目标是2008～2010年工业化国家温室气体排放总量在1990年的基础上平均减少5.2％。德国作为《公约》签署国，也是管制国。其近期减排目标是，通过2005~2007年排放权的管理，使其全国年排放总量相对于2000年要减少0.4％。按照欧盟规定，其25个成员国无偿取得总排放额度后，作为一个整体指标使用者，将其再分配给成员国，各成员国在分配额度内无偿使用。如果成员国超过分配额度，则向其他成员国购买指标。各成员国将指标再分配给国内企业，如果某一企业在使用过程中超过分配额度，则应向国内其他企业购买指标。德国发放指标在2005～2007年为14.85亿吨，每年为4.95亿吨，额外每年还有300万吨的指标专门用于新参加企业的排放量。

　　在参与企业的选择上，德国将国内所有机器设备的二氧化硫排放量进行调查，按照《公约》和相关法律的要求，对于排放量达到一定数额以上的设备，其生产企业要在与联邦环保局达成自愿协议的基础上，经审核才可取得一定的排放权，并进行排放交易。在2002~2003年期间，德国共调查3909家企业，其中1849家企业经审查参与了2005~2007年排放权交易。这些企业中，属于能源设备企业1234家，占67％；工业企业615家，占33％。

　　每个企业自己在申报排放权指标时都要做许多具体工作，如按照技术标准核实自己的机器设备排放二氧化碳情况等。联邦环保局也要对全部企业机器设备排放情况进行调查核定。对于特定工业企业按现行行业最高排放量发放，发放许可后，在一定时间内可以变更。

　　德国还规定了严格的申报审核批准程序，按照有关法律法规，在排放权取得和交易环节，获得排放权的企业应缴纳开户费、登记管理费、交易费、罚金。2005年1~11月底，联邦环保局共收取以上各种费用约796万欧元。联邦环保局所征收的费用主要用于管理机构正常业务工作经费和办公经费，剩余部分可由联邦政府投资于可再生能源。

　　2005年1~11月，德国国内排放权拍卖共327起，主要是由于技术进步和扩大生产规模而进行的交易。到目前为止，国与国之间拍卖排放权在欧盟国家还处于起步阶段，只有丹麦、匈牙利、立陶宛三国在国与国之间试行过拍卖，所占排放权的比重只有1.5~5％。

　　完善的环境财税体系

　　德国环境财税政策的实施主要是通过政府投资和改革完善环境税收和收费政策来实现的。政府投入方面，联邦政府统一各部门用于环保的预算，其中一部分由联邦环境部组织实施，并列入环境部预算，其他分散在联邦各职能部门。2005年列入环境部的预算为7.69亿欧元，主要用于可再生能源促进支助、太阳能热水器用木材取暖设备购置资助、新技术开发等。但联邦政府用于与环保相关的支出为74.38亿欧元，大致占联邦总预算的4％。除环境部外，其他部门还有交通部、经济技术部、农业部、建设部、

　　为了节约能源和提高能源利用率，大力发展可再生能源，保护气候与环境，创造更多的就业机会，从1999年起德国实施了生态税改革。实际上是采取“

　　生态税的征收对象是汽油、