推进国有企业的市场化改革

　　国有企业改革就其实质而言，是经营机制的转变和企业制度的创新，是一个建立现代企业制度的过程；就其目标而言，是要把国有企业改制为独立自主的市场竞争和经营主体，由市场优化配置资源，实现投资主体多元化。因此，国企改革必须坚持市场化取向。

　　一、前提：转变政府职能

　　在经济向市场体制转轨过程中，政府扮演着双重角色，一个是改革领导者的身份，另一个是改革对象的身份；一个是改革动力的角色，另一个是改革阻力的角色。国企改革必须克服这两对矛盾。因为国有企业的所有权、经营管理权都在政府手中，政府既是老板又是经营者。如果政府不放权让利，不转换职能，国企改革寸步难行。因此，政府转换职能是国企改革市场化取向的前提。

　　转变政府职能，就是要将行政控制型管理彻底转变为公共服务型管理。同时，政府要制定优惠政策支持改革。为确保国企市场化改革的顺利进行，政府应从改革产权制度、理顺劳动关系等方面出台一系列优惠政策，采取政府支持和市场运作相结合的办法，努力推动困难企业改制。

　　第一，从政府控制的资产权益中划出一部分支持改革。核销企业历年累积的各类不良资产，优化企业资产结构，使企业改制后能够轻装上阵。国有企业改制时，企业使用的直管公房和行政划拨地，应首先用于弥补净资产负数和改制成本不足。

　　第二，完善社会保障体系。一是离退休职工实行社会统筹，确保离退休金按时足额发放；二是解除劳动合同后下岗的企业职工，再就业前可以按有关规定领取失业保险金，并按规定享受最低生活保障金；三是困难职工符合条件的，可以享受城市居民最低生活保障；四是完善养老和医保政策，按照市场原则，由个人缴费和财政负担相结合，逐步完善养老、失业、医疗保险等社会保障制度，使国企职工理顺劳动关系进入社会后，老有所养，病有所医，解除职工的后顾之忧。

　　第三，财政给予积极支持政策。当企业资产不足以支付职工理顺劳动关系补偿金时，财政应采取多种方式给予支持。一是用政府的预算资金直接拨付；二是拨付下岗职工出再就业中心与失业保险并轨的资金；三是特困企业社保资金欠缴部分由政府分期弥补；四是由国有资本营运机构向银行贷款支付特困企业改制成本。

　　二、关键：置换职工身份

　　妥善安置职工是国企改革最重要的任务，是国企走向市场化的关键。

　　1.置换职工身份是实现劳动力资源市场化配置的前提

　　原国有企业的职工，由政府统一安排就业，虽有就业保障，但却失去了择业和支配自身的权利，根本不可能形成劳动力市场。因此，国企改革必须置换职工全民身份，全面理顺劳动关系。打破计划经济时代固化的劳动关系格局，使国企职工由“企业人”、“单位人”变成“社会人”，有了“社会人”就具备了形成劳动力市场的主体。

　　2.置换职工身份有利于培育和建立职业经理人市场

　　国企改革置换职工身份后，作为原国有企业的经理人员同样解除了全民身份，同时也解除了他（她）们特有的国家干部身份，他们和一般员工一样作为市场主体，同样进入市场自谋职业、自我发展。新企业的经营层不再由政府组织人事部门任命，而改用市场选拔和其他方法选拔并行的新的用人机制，这为培育和建立职业经理人市场提供了适宜生长的土壤。国企改制后，按《公司法》和企业章程在企业职工内部选举产生经理人员；在比较规范的股份制企业，按照所有权与经营权分离的原则，由决策层引入规范的股份制企业。

　　3.置换职工身份，给予经济补偿

　　在计划经济时代，国企职工为国家、为企业作出了巨大贡献，所创利润全部上缴国家，而个人得到的是低工资、低待遇，同工不同酬，所做贡献与个人收入完全不对等。不少国有企业内欠多，欠职工养老、失业、医疗等保险和住房补贴数额巨大。在国企改革过程中，应结合企业本身资产状况和财政的承受能力，给予政策准予企业用净资产或者由财政从各行业切换资金中拨付部分资金，清偿对职工的各种积欠，并给予适当的经济补偿。

　　4.按照市场化取向，以多种形式置换职工身份

　　国企改制时依法解除全部国企职工与原国有企业固化的劳动合同，理顺劳动关系，解除了国有企业对职工的无限责任和职工对企业的无限依赖关系和终身固定关系，结合企业和职工双方的实际承受能力，充分体现以人为本的原则，分别采取退休、内退、协保、置换、就业和再就业、低保等多种方式，逐步妥善分流安置职工，通过原国企职工与各市场主体重新签订适合本人实际的新的合约关系，保护了职工的既得利益，也从法律上保障了职工未来的各项权益。通过不同的置换方式，采用不同的实现形式，使职工在改制中实现了利益最大化的目的。置换职工身份、理顺劳动关系更重要的意义在于：一是转变思想观念。职工自主走向市场求生存、谋发展，观念发生了巨大的变化，由过去“大事小事找市长”向现在“有事没事找市场”转化。二是增强竞争意识。按劳取酬是市场竞争的本质特征，职工置换身份走向市场后，首先面对的是激烈的竞争，原国有企业的“铁饭碗”已不再存在，“干多干少一个样，干好干坏一个样”的待遇一去不复返，员工作为市场中的一员，在竞争中大浪淘沙，奖勤罚懒，优胜劣汰，这样有利于培养员工的市场竞争意识。三是有利于招商引资。国企改革理顺了职工的劳动关系，投资者可以根据生产经营的实际需要聘用员工，不再承担沉重的冗员包袱，没有了后顾之忧。同时，原国有企业中一大批熟练的技术工人和专业技术人才集聚在劳动力市场，为投资者提供了熟练的产业工人。四是有利于社会稳定。原国有企业的职工待遇偏低。随着社会财富积聚的多少和分配差距的拉开，社会各阶层贫富状况发生了深刻的变化。先期致富的人们影响了从国企置换身份进入社会的原国企职工，引发了他们穷则思变的欲望，“顽强拼搏，勤奋劳动，勤劳致富”成为了大部分原国企职工的愿望，他们摒弃了在国有企业养成的“等、靠、要”的懒汉作风，一心一意谋生存，求发展，积极劳动，勤劳致富，最终构造了社会的和谐。

　　三、途径：改革产权制度

　　国企改革的核心是改革产权制度，理顺企业和政府的产权关系，解除政府对企业的无限责任和企业对政府的无限依赖关系，让企业走向市场，克服企业所有者虚置的弊端，通过产权的市场化推动经济体制的市场化。

　　1.变一元经济为多元经济

　　一是对国有独资企业进行产权多元化的股份制改造。对资产质量较好、产品有市场、经营管理良好、有发展前景的国有独资企业，通过股份制改造，通过职工、其他法人或国有资本的投入，组建新的有限责任公司，实现产权主体多元化。

　　二是通过产权多元化促进各类资本共融，实现产权的自主流动。多元化的产权格局消除了不同所有制之间相互融合的障碍，为各类资本共融提供了良好的体制环境，有利于不同产权主体多元投资、互相渗透、互相贯通，国有资本发挥了巨大的渗透作用，通过控股、参股等形式，与其他性质的资本融合，有力地改善了国有企业的产权结构，增强了企业的竞争力。

　　三是通过产权多元化推动资本的社会化。产权多元化的股份制企业实际上适应了资本社会化的内在要求，通过发展股份制，使一元投资制的公司法人财产权实现了多元化和社会化，其显著的特点是产权能够自主流动。国企改革后，部分企业通过将各种产权推向市场，实现自由交易，把分散的社会资本集中进入到资本密集型的大企业集团中，促进了公司法人财产权的形成，使资本所有者由承担无限责任转变成有限责任，大大降低和分散了投资风险。同时，产权多元化的股份制经济还有利于实现经营权与所有权的分离，促成职业经营者出现，使资本管理和提高资本的运营效率有机结合。

　　四是一元经济多元化改革可以有不同的表现形式。在同一形态的不同的独立主体之间同样可以采用股份制的实现形式，如国有资本仍然可以以独资形态存在，但更多地应该以股份制的形态表现出来，即不同的独立国有资本主体之间可以通过股份制的形式相互参股，实现相互渗透、相互融合、相互制衡，形成有效的法人治理结构。

　　2.变政府定价为市场定价

　　产权制度改革的难点问题是资产处置。国际上对资产处置和产权交易通行的原则是市场定价原则，市场定价的出发点是公正、公开、公平，严格按照市场经济规律处置国有资产，变政府定价为市场定价。

　　一是按国家政策规定核销不良资产。按照客观公正原则，遵循价值规律的客观要求，严格执行国家核销不良资产的文件规定，对符合财务制度和财经法规规定的不良资产的核销采取市场化处置。对有价值而无使用价值或转让价值的企业资产，由资产主管部门批准核销，并纳入政府资产经营公司监管范围。同时，对监管的核销资产的处置收益采取政府与企业分成的激励办法，提高了企业对不良资产处置变现的积极性。通过核销企业不良资产，甩掉了企业包袱，优化了资产结构，为改制后新企业的发展营造一个良好的资产市场平台。

　　二是聘请中介机构对资产进行审计评估。必须聘请资质齐全、依法执业的中介机构执业，首先对改制前的资产债务、生产经营状况进行严格的前期审计，然后对企业规定时间的经营性和非经营性资产按照市场原则进行评估，分别采取收益现值法、重置成本法、现行市价法、清算价格法等一系列评估办法，进行实事求是的定价。

　　三是资产处置挂牌公示。企业向职代会或职工大会通报的资产处置方案，应在产权交易市场挂牌公示，按照公正、公开、公平的原则，使资产在市场中竞价。

　　四是产权交易按照市场定价原则在产权交易市场进行。资产通过在产权市场上挂牌公示竞价后，采取不同方式处置。在国有中小型企业，资产总量不大，在本企业职工有足够的支付能力且愿意买断国有产权的前提下，按照市场定价原则，可优先本企业内部职工成交。也可以由管理层或社会法人收购或控股。在国有大型企业，资产总量大，职工或管理层缺乏相应的支付能力，对这类型企业，一般采用引进战略投资者或作价折股以国有股投入到新公司。

　　3.变一家监管资产为股东共管和全程监管

　　在国企改革过程中，必须认真贯彻国资委《关于规范国有企业改制工作的意见》，从制度上规范国有资产处置，防止国有资产流失，严格资产监管，将过去由政府一家监管资产改变为由股东共管和全程监管。

　　第一，股东共管。按照《公司法》和现代企业制度的要求，由包括国家股、国家法人股、其他社会法人股、职工个人股等在内的各类投资主体，各负其责、协调运转、相互制衡，按照各自的出资比例共同管理资产，共同承担企业法人财产保值增值的义务，防止“内部人控制”和“一股独大”。切实避免计划经济体制下，国有股权单一，“一股说了算”产生的弊端。第二，全程监管。由国资部门对资产处置每一道程序、每一个环节进行监管。一是由出资人派员参与和监督企业的审计评估，防止瞒评、漏评和恶意低评等不正当行为；二是由出资人代表机构监管在评估中已核销的不良资产；三是由劳动社保部门监管改制中的职工安置资产；四是企业改制方案包括资产处置方案、职工安置方案都要经过政府相关部门联合论证，报国资部门审批。五是纪检监察应参与和监督国企改革。

　　四、保障：实行民主法制

　　市场经济是法制经济，建立社会主义市场经济秩序必须通过法制来实现。因此，在推动国企市场化改革过程中，要通过制度的设计和制度的约束，把国企改革的全过程从程序上和内容上纳入法制化的轨道。

　　1.坚持民主决策制度是基础

　　国企改革关系到国家、集体和职工各方利益格局的重新调整，国企职工置换身份进入市场后的分流安置是否妥当，关系企业今后的发展和社会的稳定，因此，国企改革严格规定企业改制时职工安置方案要提交职代会审议表决通过。每户改制企业都按照《工会法》的要求召开职工大会或职代会，表决职工分流安置方案和其他重大问题；同时将依法制定的企业资产处置方案等改制的重大决策向企业职工大会或职代会进行通报。通过职工民主决策，确保方案的群众性、可行性、适应性。

　　2.坚持法律论证制度是保障

　　国企改革工作涉及体制、机制和制度的转换和创新，涉及国家、企业和个人利益的调整，包含经济、民事、行政等诸多复杂的法律关系。本着对历史负责、对企业负责、对职工负责的原则，企业出台的职工安置方案和资产处置方案等都必须交由律师事务所进行法律论证审查，出具法律意见书，有效避免法律风险，保证改革程序的规范化运行；依法维护出资人的合法权益，及时处理国有资产处置中的各类法律纠纷，防止国有资产流失。

　　3.坚持法律顾问制度是途径

　　国企改革是一项复杂的系统工程，各道程序、各个环节之间具有严密的因果关系和逻辑关系，因此，在国企改革中建立法律顾问制度，充分发挥律师的服务作用是非常必要的。一是协助企业正确制定和实施符合政策规定和企业自身实际情况的最佳改制方案，并帮助企业妥善处理改制方案中所涉及的各种法律问题。二是对资产评估、债权债务确认、资产处置、公司章程制订、公司治理结构确定、产权交易、职工安置等国企改革中涉及的重大问题，出具法律意见书。三是协助改制企业建立规范的法人治理结构，按照现代企业制度的要求规范运行，竞争发展。

　　（作者系长沙市国有资产监督管理委员会主任）