秘书长遴选中的“权力走廊”

　　 随着联合国现任秘书长科菲·安南的任期将于今年底届满，角逐下任秘书长的活动早在去年底已拉开帷幕，今年夏秋将进入白热化。

　　人选由大会任命

　　人们常常把新秘书长的产生过程说成是“选举”，严格讲，这是不准确的，因为秘

书长是由联合国大会任命而不是直接选举产生的。

　　《联合国宪章》第97条规定：“秘书长应由（联合国）大会经安全理事会之推荐委派之。”也就是说，秘书长职位的候选人首先要由安理会推荐，然后由大会就安理会的推荐进行审议，并以无记名投票表决获多数票通过后任命之。

　　联合国创始人在《宪章》中作出这样的规定是有其政治上的特殊考虑的。首先是涉及秘书长的地位和权力问题。在起草《宪章》的过程中，曾经考虑过把秘书长的地位定为“首席执行官”(Chief executive)，等同于类似美国总统的地位（注：按照美国宪法，总统又称“首席执行官”），但遭到时任美国总统罗斯福的否定，他认为这样的定位将使秘书长权力太大，联合国秘书长只能是一个各种分歧的调解人（moderator of differences），行使秘书和行政管理的职能。后经磋商，各方一致同意根据英、中两国的建议将秘书长的地位定为“行政首长”（chief administrative officer，或译为“首席行政长官”），也就等于类似美国白宫的大管家，因此，秘书长只需大会任命，而不应由大会选举产生。第二，这还涉及安理会特别是拥有否决权的五个常任理事国在遴选秘书长过程中的作用问题。在1945年4月的旧金山制宪会议上，关于秘书长是否应由大会直接选举产生曾发生激烈争论，中小国家主张秘书长应由大会直接选举产生，若安理会要插手的话，不得使用否决权，但遭到后来成为常任理事国的大国（主要是美国）的坚决反对。他们的理由是秘书长负有重要的政治责任，而他要有效地发挥政治作用，必须得到大国的信任，因此，在遴选秘书长过程中必须赋予安理会决定性的作用，并且因为遴选秘书长属于实质性问题，按《宪章》规定，常任理事国应该可以使用否决权。最后还是决定由大会根据常任理事国一致同意的安理会的推荐人选进行投票表决后予以任命。因此，大会投票不是对候选人的表决，而是对安理会的推荐进行表决，实际上大会只是起了一个橡皮图章的作用。这是60年来安理会推荐的七任秘书长候选人在大会投票表决时无一例外获得通过的主要原因。

　　“大国”掌握决定权

　　为了改变这种纯橡皮图章的状况，多少显示一下大会的作用，联合国大会1997年8月22日通过了第51/241号决定，规定“大会应在任命秘书长过程中以及大会议程中题为‘任命联合国秘书长’的议程项目下充分运用《宪章》所载的任用权。在无损于安全理事会特权的情况下，大会主席应与会员国协商，以查明获会员国赞同的可能人选，并在通知所有会员国协商结果后，向安全理事会提交这项结果。”但是，实际上实权还是在五个常任理事国手里，因为安理会挑选秘书长候选人的过程是先在安理会内就人选问题进行闭门磋商，然后由常任和非常任理事国分开进行无记名预测性投票（strawpoll，也叫摸底投票或模拟投票）。这项制度是1981年由时任联大大会主席的乌干达大使奥图努提出并开始实行的。为了易于识别是否有常任理事国投了否决票，规定常任理事国的票为蓝色，1996年改为红色，非常任理事国的票为白色。

　　这项制度虽然名义上叫预测性投票，实际上却是决定性的，因为在1946年1月24日通过的大会第11（1）号决议中明确规定“秘书长应由安理会7理事国（后改为9理事国）之可决票包括全体常任理事国之同意票提名。”这就是说，只要有一个常任理事国投了反对票，就构成否决，任何一位参选人就不可能成为安理会推荐的候选人。众所周知，1996年加利秘书长竞争连任时，虽然他已获得安理会15个成员国中14个国家的支持，但因拥有否决权的美国投了反对票而未能如愿。在加利宣布退出后，时任副秘书长的安南才提出参选，实际上他是美国早已看中的人选。尽管如此，安南也经过了8次预测性投票，前7次投票中总有一张红色的否决票，到第9轮投票时才获得全体常任理事国的支持而顺利当选。

　　因此，在挑选秘书长的过程中就会出现参加竞争秘书长职位的人没有一个被选上，而没有参加竞选的反而登上了秘书长宝座的情况。典型的例子就是哈马舍尔德。在第一任秘书长赖伊因先后遭到苏联反对和美国的批评于1952年10月被迫辞职后，直到1953年3月11日安理会决定推荐哈马舍尔德为新秘书长之前，安理会曾对三位参选人进行投票表决，结果均未获通过，他们是菲律宾的卡洛斯·罗莫鲁、波兰的斯克雷斯泽夫斯基和加拿大的莱斯特·皮尔森，其中罗莫鲁和斯克雷斯泽夫斯基均未获得足够的可决票数，皮尔森虽然得到了9票，但因苏联投了否决票也未获通过。随后由法国驻联合国大使推荐哈马舍尔德作为候选人，经其它常任理事国的同意后，在安理会内顺利获得通过。时任瑞典外交部副部长的哈马舍尔德本人当天从美联社驻斯德哥尔摩记者那里获此消息时，他正在家里与瑞典外交部的两位同事进餐，他感到十分惊讶，他说：“我是被偶然挑选上的”。可见在大国达成关于他的协议之前他自己并不知道当了候选人并获得大会任命。

　　上述两个例子足以说明，遴选秘书长的真正权力在哪里。而且挑选的过程是不透明的，是秘密进行的。前联合国副秘书长布赖恩·厄克特把秘书长的任命说成是一个“在五大国严重操弄下的迷宫般的复杂过程”。他说，担任秘书长的首要条件是必须能够得到五个常任理事国中每一个国家的支持。但正如西方媒体所说，秘书长竞选实际上只不过是如同英国前议员和著名小说家斯诺笔下的“权力走廊”里的角逐而已。也就是说，联合国内存在这样一个左右决策的权力中心，任何人离开了这个权力中心，全体成员国的支持都不可能当上秘书长，即使当上了，也要受这个权力中心的掣肘和左右。 （中国前常驻联合国代表（大使）秦华孙新华社联合国分社前社长 钱文荣）

　　新华网：外交部发言人姜瑜6日在答记者问时表示，中方坚定支持下届联合国秘书长来自亚洲，相信亚洲国家能保持团结与协作，产生一位有能力、有威望、可为各方广泛接受的秘书长。

　　联合国安理会本月轮值主席、法国常驻联合国代表萨布利耶尔5日说，安理会将于7月中旬就下任联合国秘书长的人选举行首轮投票。

　　姜瑜在例行记者会上说，安理会的“意向性投票”是秘书长选举问题非正式磋商进程的一部分，目的不是为了做决定，而只是为了测试安理会成员对正式候选人的大致反应。

　　姜瑜说，中方支持包括安理会成员在内的广大联合国成员国就秘书长选举问题进行磋商，确保下届秘书长顺利产生。

　　来源：解放日报