美国国会为何立法允许政府搞窃听

　　-张镇强

　　今年8月17日，美国底特律市联邦法官泰勒对《美国公民自由联盟》起诉美国安全部门的境内窃听计划侵犯民权一 案作出裁决，认定布什总统在“9·11”事件后授权国家安全局在未经法庭批准情况下，对境内居民的国际通讯进行窃听， 侵犯了公民的言论自由和隐私权利，违反了宪法中关于三权分立的规定，要求政府立即停止这种窃听活动。

　　裁决公布后，公民自由联盟的理事罗梅罗声称：“今天的裁决是个里程碑式的重大胜利，因为布什政府经常滥用权力 。”但总统布什却表示完全不能接受这一裁决，并立即指示司法部长冈萨雷斯上诉。冈萨雷斯也声称：“我们对计划的合法性 有信心，所以才决定提出上诉。”

　　对这一争议，笔者曾撰文进行了分析和预测，认为法官的裁决有宪法根据，但布什政府相信自己计划的合法性并提出 上诉，也有一定宪法根据。结论是，双方会找到适中的平衡点，即使上诉到最高法院，其终极裁决也会是折中性的，而不是裁 决政府败诉。

　　9月28日，美国国会众议院果然以232票赞成，191票反对的表决结果，通过了支持政府未经授权进行境内窃 听的法案。法案宣称，在某些特定条件下，例如国家遭到“武装袭击”、“恐怖袭击”或者总统认为国家面临迫切威胁的时候 ，政府可以未经法庭授权，对美国境内人士与其他国家人士的电话和电子邮件进行监控。美国众议院通过的这一法案，证实了 笔者的分析和预测是准确的。

　　美国国会众议院为什么要通过这样的折中法案，它有没有权力通过这样的法案？让我们来考察一下美国宪法。

　　首先要肯定联邦法官泰勒裁决政府窃听计划侵犯了公民的言论自由和隐私权，违反了宪法中关于三权分立的规定是正 确的。因为美国宪法修正案第一条规定：“国会不得制定下列法律……削减人民言论或出版自由。”第4条规定：“人民之人 身、住房、文件、财产，不受无理搜查与剥夺之权利不得侵犯……。”国家安全部门秘密窃听和监测境内居民的国际通讯明显 违反了这两条规定。

　　然而，国会众议院通过的这一法案等于否决了联邦法官的裁决，这有没有宪法根据？有！美国宪法第1条1项规定： “在宪法所授予之立法权，均属于由参议院与众议院组成之合众国国会。”8项规定国会有“制定……依本宪法授予合众国政 府或政府任何机关或官员之一切权力时所必要与适当之法律。”这里表明行政部门没有立法权，立法权完全属国会参众两院， 行政部门只能依法施政，如果它的某项施政没有法律依据，它只能提请国会立法，获得法律授权后才能进行。同时，立法部门 也应考虑行政部门的施政需要，主动为之立法，使之有法可依。这就是众议院此次立法授权政府在特定条件下可以不经法庭批 准实施窃听计划的宪法依据。

　　事实上，美国国会已经制定了《对外情报检查法》，承认政府进行境内窃听是必要的，但必须事先经法庭批准。而此 次布什政府的窃听计划却没有经法庭批准，是他自认为在与恐怖主义作斗争中，他有权实施这样的计划而不需要由国会立法或 由法庭批准。所以国会必须立法弥补这一不足。

　　但在美国，宪法高于一切，任何新制定的法律法规都必须符合宪法条款和精神，否则，任何公民和组织都可指控其违 宪而向法院起诉。那末，众议院此次通过的法案是否符合宪法精神呢？符合。美国宪法第一条8项规定，“人身保护令特权除 遇内乱或外患在公安上要求必须停止情况外不得停止之”。这一条意味着政府的窃听计划虽然违反了宪法第一修正案关于保护 公民隐私权的规定，但当国家遭受外国恐怖主义袭击时，这种人身保护令特权是可以临时中止执行的。这就是为什么众议院此 次通过的法案特别强调在某些特定条件下，如国家遭到武装袭击、恐怖袭击或者总统认为国家面临迫切威胁的时候，政府可以 未经法庭授权，对美国境内人士与其它国家人士的电话和电子邮件进行监控的理由。

　　那么，布什政府为什么不服联邦法官的裁决，自信他们的窃听计划是合法的，敢于提出上诉呢？他们有没有宪法根据 和道理呢？也有，他们有一定的道理。例如，美国宪法第4条4项规定，“合众国应保护各州免遭侵略……”。这意味着保证 国家安全是联邦政府的责任，而联邦政府在紧急情况下采取某种措施来保证国家安全并非完全不符合宪法精神，以反恐紧急需 要为由，来辩护窃听计划的必要性，也非全无道理。因为“9·11”恐怖袭击之所以得逞，正是由于事先对恐怖分子的秘密 策划和行动的情报掌握不足，何况目前全球恐怖分子对美国进行恐怖袭击的阴谋活动正在有增无减，政府为什么不能实行有限 度有目标的境内窃听，以防患于未然呢？正如布什所辩解的，如不实行窃听，等于把全国的雷达关闭，让敌人长驱直入国境， 后果会多么严重！何况政府又承诺，他们执行该计划将非常谨慎，只监听其中一方是可疑的卡伊达分子或同他们有联系的恐怖 分子的国际电话。因此，白宫发言人麦克莱伦指责民权组织对政府提出的指控“无助于推动民权自由和保护美国人民”也不是 没有一点道理。布什政府也正是基于履行宪法赋予的保证国家和人民安全的重任以及当前美国所面临的严重的“恐怖袭击”威 胁，请求国会授权政府实行防患于未然的紧急窃听计划，而国会众议院也正是出于同样的认识通过了此一法案。

　　如前所指，美国民权组织指控政府窃听计划侵犯公民权利和自由，既有宪法根据，而且既是民权组织，他们强调以维 护民权为主，也是理所当然的。然而，他们毕竟忽视了保证国家安全是宪法赋予政府的权力，如果宪法用绝对化条款捆住政府 手脚，使之处于被动地位，一旦内外敌人勾结入侵或突然袭击，国家安全受威胁，人民遭罪，谁来承担责任？到时候谁还有理 由来指控政府失职或不负责任呢？正是美国宪法制定人非常明智地制定了一部体现三权分立，相互制衡的宪法，既要使行政、 司法、立法三大权力相互制约，阻止任何一种权力无限扩张，侵犯公民权利和自由，又要保证这三大权力有各自应有的独立自 主和灵活性，以有效履行其固有职权。可以设想，如果在对待恐怖分子神出鬼没的突然袭击时，国家安全部门还需要事先经法 庭批准，后果将有多么严重！

　　由此看出，正是美国宪法的高度概括和灵活性，美国国会才有宪法根据通过新的法案，允许政府在特定条件下，无须 经法庭批准，有限度地实行境内窃听项目来应对国家安全的紧急需要。同时表明，美国宪法既体现了美国人本质上反对政府权 威，从嫉恶的心理看待政府，极力防止政府侵犯个人的权利和自由，但又不得不承认没有政府来保障他们的安全和幸福生活也 是不行的。所以尽管政府在美国人眼里是恶棍，但又不能不授予它某种权力来对付有可能损害他们的利益的更可怕的敌人，因 而不得不暂时中止某种应该享有的权利和自由。这就意味着人的权利和自由不是绝对的，民主自由也不是绝对的。在权利自由 与安全幸福之间必须有某种平衡。

　　现在美国国会众议院已通过允许政府有条件实施窃听计划的法案，参议院的通过就不会有多大障碍了。参议院一通过 ，总统布什肯定会迅速批准这一法院。如此一来，联邦地方法官的初审裁决也就无效了。

　　但美国民权组织—“自由公民联盟”如果不服国会通过的新法案，它可以起诉美国国会的这一法案违宪，而这时它的 诉讼对象就不再是政府而是国会了。但我认为公民自由联盟与国会的诉讼一旦发生，美国联邦地方法官很可能会裁决公民自由 联盟败诉。即使它再次胜诉，最高法院也会否决这一胜诉。因为最高法院必然会更理性更全面地考虑美国宪法精神和美国国家 利益。而这又同时体现了美国人享有充足的言论自由。 -