美国重视弱势群体住房问题

　　陈宝森

　　奉行市场经济的美国，在上世纪30年代大萧条以前，基本上是不过问居民住房的。罗斯福新政是一个分水岭。为了 挽救垂危的经济，解决居民流离失所和就业问题，保持社会安定，政府开始走到台前。于是，兴建公共住房，帮助社区扫除贫 民窟；援助特殊群体如退役军人、中低收入者、老年人等，让他们获得合乎卫生条件的、体面的住房等政策，逐渐提上了政府 的议事日程。

　　民主党总统的实践

　　从政治上说，扩大住宅计划和强化政府作用的呼声主要来自民主党人，而限制住宅领域的联邦政府活动基本上是共和 党人的主张。但是也有一些例外。

　　战后美国国会通过的住房立法很多，而真正具有里程碑性质的，1949年的住房法是一个。早在1945年杜鲁门 总统就已经认识到：“战后迅速扩大私人投资和就业最大和惟一的机会存在于住宅领域。”他要求重新启动公共住房计划，并 且帮助社区清除贫民窟。这一倡议经过四年的激烈辩论，到1949年才成为立法。该法案把“使每一个美国家庭都有一个体 面的家和一个合适的居住环境”作为政策目标。此后，有深远意义的立法是肯尼迪政府于1961年推进的住房法案，它有三 大目标：一是治理都市病和交通拥塞，二是为中低收入家庭改善住房条件，三是刺激建筑业以抗击经济衰退。在肯尼迪之后， 约翰逊总统把政府解决住房问题同他的“伟大社会”、“向贫穷开战”等宏伟蓝图结合起来，从1964年到1968年共通 过了四个住房立法，并建立了内阁级的住宅和城市发展部。他在签署1964年法案时说：“这个议案把消除我们城市的贫民 窟和疫病的努力继续推向前进，保证那些最少能力的人——穷人、老年人、严重伤残者以及那些在农村的人找到体面的住房； 帮助我们的社区向有序的方向发展，避免未来的疫病，并保证持久的美景。”这样，约翰逊就把政府解决美国人住房问题的作 用推进到了极致。然而，他的“伟大社会”试验的失败，也使后来政府在住房领域的活动受到了约束。

　　美国政府

　　解决居民住房问题的特点

　　第一，以居民的住房拥有率为衡量标准，虽然美国在人口增长的同时，居民的住房拥有率总体上是上升的，但因各届 政府的政策理念不同，进展时快时慢。从20世纪初到30年代的30年间，美国拥有所有权的房主在全部住房中的比例只增 长了一个多百分点；而从30年代到90年代则增长了16个百分点。30年代大危机以后到40年代，房主的比重曾经是下 降的，但五六十年代拥有住房的人则在快速增加。以后转为稳定增长，到1995年以后又开始了较快的增长，到2004年 达到了69％。

　　第二，从买房的承受能力看，完全不需要贷款的购房者是少数，多数购房者需要民间金融机构的支持。政府的援助虽 然有重要作用，但处于辅助地位，由联邦政府通过保险或补贴帮助的住宅单位从来没有超过建筑单位的一半。从1945年到 1964年，即政府对住房干预的高峰期，非农业住宅建筑总数为2786万个单位，其中由私营机构保险的常规抵押贷款占 52％，由联邦住宅管理局保险的抵押贷款占18％，由复员军人管理局担保的抵押贷款占9.8％。

　　第三，政府对弱势居民的不同群体采取了有针对性的援助措施。从方式上看主要是运用财政金融杠杆，依靠公信用对 抵押贷款进行保险或担保，结合使用补助、补贴和直接贷款等方式。此外，政府充分发挥抵押二级市场的作用把抵押贷款的资 金来源扩大，把市场搞活也是带有美国特色的一种创新。

　　给中国的启示

　　中美两国经济发展水平不同，社会制度不同，国情不同，但现在都是市场经济，所以两国政府都有运用政府和市场两 手实行住房资源最佳配置以促进住房业发展、让居民安居乐业、稳定国民经济的任务。在这方面美国的经验和教训都对我们有 一定的借鉴意义。以下几点值得特别关注：

　　第一，政府的着力点应当是解决中低收入居民的住房问题。

　　在市场经济条件下，政府对居民住房的干预重点除总体规划和引导外，应着重于解决中低收入者的居住问题。中美两 国住房问题产生的历史背景是完全不同的。在改革开放之前，中国实行的是公房制，改革开放后由公房制向住房商品化过渡。 而在美国，1776年以来的一个半世纪实行的是私房制，上世纪30年代大危机后由政府对弱势群体提供公房，同时由政府 对中低收入者的住房抵押贷款进行保险或担保。这种历史背景的差别决定了美国政府对住房市场的介入一开始就是针对弱势群 体的。而我国政府解决居民住房问题，一开始注意力就都集中在商品化上了。商品化第一阶段比较容易，用优惠价把干部和企 业职工的公房变为商品房卖掉就行了；但是第二阶段就复杂得多。改革开放以来职工收入虽然有很大提高，但在经济结构调整 中下岗的职工很多，生活很困难，新就业的年轻人收入也不高而且没有积累，真正有能力买房的人是少数。实际需求与有购买 力的需求不匹配，购房承受能力不足，成为居民住房困难的重要根源。在此背景下，政府必须在推行住房商品化的同时，把侧 重点转到保障中低收入者的购房和对极低收入者提供公房上。这并不是走回头路，而是在市场经济条件下对政府职能认识的深 化。

　　第二，解决住房问题的目标应当是人人有房住，而不是人人当房主。

　　从美国的经验看，人人当房主是一个很长的过程。在美国，住房是个人资产中最大的一项，在资产中所占的比率平均 为44％，而汽车只占8.3％。买房对美国人来说是一件大事。1940年，美国人均GNP为1300美元(1947年 美元)，居民住房拥有率只有43.6％；到2000年居民人均GNP达到35000美元时，住房拥有率只上升到67.4 ％。60年中每年平均增长不到0.4％。可见，要做到家家“拥有”住房是多么不容易，何况这还是在经济最发达的美国。 所以，处于社会主义初级阶段的中国，应当从实际出发，不要把人人“拥有”住房当作眼前目标，而是要力争做到人人有房住 。但这里说的有房住，不是住在棚户区，而是要有适宜居住的条件。这就是说，收入极低者将有可能住在政府提供的宜居的公 房当中，或者租住宜居的私房。美国有一条规定，房租大体不超过家庭收入30％，超过部分由政府补贴，这也是我们应当做 到的。要解决这个问题，政府和无房户都应当转变观念：在政府方面，必须把提供宜居的公房看作是自己的职责；在个人方面 ，当承受能力不强的时候，不要不顾一切地买房，欠一身债，变为所谓的“房奴”。在政府财力不足、难以提供足够的宜居住 房时，可以鼓励私人资本进行这方面的投资。只要建房或买房出租的目的确实是为提供公房者，就给予税收上的优惠。美国允 许居住公房五年以上、符合一定条件的住户可以按优惠价将公房变为自有房的办法也值得我们借鉴。

　　第三，运用财政金融杠杆，撬动国内外资源，加速住房建设。

　　美国政府帮助弱势群体解决住房问题的手段，主要是利用公信用拓宽解决住房资金来源问题的渠道，而不是财政拨款 。拨款只限于少数领域。这样做成本较低，效果较好。主要是由政府对中低收入者的抵押贷款给以保险和担保，这样就使贷款 机构愿意对高风险人群即弱势群体发放贷款，使他们能够获得购买房屋的资金来源，而政府则可以收到一笔来自贷款机构的保 险费，用来应付可能出现的风险。构建二级抵押贷款市场是美国另外一个比较成功的经验。两个机构——范妮·梅和弗雷迪· 梅都是准政府机构，有足够的公信用和财力来调动国内外资源为解决美国住房问题服务。它们的功能第一是通过买卖抵押贷款 权证，为一级市场的贷款机构纾缓资金套死或过剩的困境；第二是以抵押贷款权证为后盾在国内外发行

证券用于扩大资金来源 。为此，美国政府允许财政部收购范妮·梅和弗雷迪·梅所发行的优先股，然后又允许财政部按他们自有资本1∶10的比例 向他们发放贷款。这样就使财政部门发挥了财政信用的功能，这种做法打破了惯例，显示了财政运作的灵活性。

　　当前，在我国的

房地产市场上似乎还没有由政府对抵押贷款保险以及构建二级市场的迫切要求。这同我国住房抵押贷 款业务起步较晚、覆盖面较小有关。随着这方面业务的不断拓宽，抵押贷款保险和二级市场的需求会趋于迫切，应当借鉴美国 经验早做准备。

　　第四，加强宏观调控，防止住房业周期性大起大落。

　　当前中美两国都面临住房产业增长过快、经济过热的问题。两国都采取了宏观调控措施。美国的办法是由联邦储备系 统从2004年中开始13次提高联邦基金利率，由此带动抵押贷款利率上升到6％以上。紧缩银根后，住

房价格开始下降， 经济增长速度相应放慢。美国的宏观调控效果之所以比较明显，是因为美国的法制比较健全，金融体系运行效率较高。

　　我国的金融体系尚不健全，房地产业的运作不够规范，单纯用金融杠杆调控难以收到理想效果，因此必须综合运用经 济的、法律的乃至行政的手段对房地产市场进行整治。