美国“土改”的政府智慧

　　-李子

　　美国西部拓荒期的土地制度后来又经演变，在联邦政府成立后才真正实现了合法化

　　在美国早期历史中，非法定居者是一个重要的角色。这些人径自选择合适的土地，并定居下来，他们并没有任何土地 所有权文件、证书一类的东西。他们占据土地的行为是非法的。政府试图把他们赶走，他们则奋起抗争，甚至不惜武力对抗。 对峙持续一段时间以后，非法定居者的处境有所改善。他们实现了法律上的突破。美国的一些州提出了“优先购买权”。非法 定居者开始有机会把他们“侵占”土地的行为变为合法。但美国的土地制度到这时还远远谈不上健全。这种尚待发展的土地制 度在美国联邦政府成立以后，面临着重大的挑战。

　　美国联邦政府成立以后，土地方面的最大变化就是，从1784年至1850年，通过征服和购买的手段，美国政府 获得了9亿英亩的国有土地。怎样处理这些国有土地呢？各州政府先后提出了向私人出售国有土地的方案。在各州方案的基础 上，1787年，美国国会通过了《西北法案》，这个法案确立了房地产的完整所有权。法案规定，拥有房地产所有权的人永 远保有所有权，并可以自由转让。这当然成为了自由社会的核心基础之一。关于出售国有土地的具体方法，法案规定把国有土 地分为640英亩的地块，每块这样的地售价640美元。1美元1英亩。移民可以自由购买。

　　1美元1英亩的价格不算高，但对那些漂洋过海的移民来说，还是不胜重负。他们拿不出这么多钱，被这个价格阻挡 在土地市场之外。其实政府并不是没有考虑到移民经济能力不足的问题。但法案的制定者相信，会有投资者把大块土地进一步 细分，并分开来销售获利。这样，经济能力不足的人也有机会购买土地。但这样的方案依然超出了许多移民的能力。移民们还 是更愿意自己去直接占有土地，虽然这样做的结果是，他们的土地所有权不被法律所承认，是不稳定的。他们自己则变成了非 法定居者。

　　另一方面，由于人们实际占有土地的情况和法律的规定不相符合，所以，当时的美国土地制度十分混乱。人们没有办 法肯定自己占据的土地一定是属于自己的，自己不会被其他人从土地上赶走。如果他们想寻求正规法律的保护，就会发现，那 是一个成本高昂的事情。仅仅是土地测量这一项事务，其花费和时间就足以令人望而生畏了。1812年成立了联邦土地管理 局。政府希望这个机关能够在监测销售和登记土地方面为人们提供帮助。但事实表明，这个机关面临的任务过于庞大，他们根 本不可能完成。那时的美国政府还面临着财政紧张，不可能以急剧扩大政府规模来应对。如果这种情况发生在今天，官员们自 然就有了要人要钱的非常好的理由。可当时的美国政府还没有这样的福气。政府缺少福气，社会就有了福气。当美国政府不得 不寻求扩大政府规模以外的其他办法时，真正意义上的法律就有机会诞生了。

　　在武力打击非法定居者的过程中，美国的许多官员也逐渐开始对这些人有了某些同情。政府也曾试图通过立法来帮助 他们建立稳固的所有权。从1785年至1890年，美国国会通过了500万条以上的法律条文，强行推广所有权制度。但 是，法律所固有的繁琐程序恰恰阻碍了真正的所有权制度的建立。非法定居者几乎不可能从这个复杂的法律迷宫中找到出路。 但他们仍在孜孜不倦地寻求建立有效财产所有权的办法，于是，移民们把英国的法律、美国的法律和他们日常的观念、常识结 合起来，发展出了在民间普遍流行的所有权制度。这一套自发的制度，实际上才是真正支配人们彼此交往和缔约的规则。

　　而美国正是在这个环节有所突破，并因此告别了落后混乱的状态，走上了最终成为发达国家的道路。面对广泛存在的 非法定居现象，美国的政治家没有一味地斗争到底，而是转而成为了不合法权利的支持者。他们不再去继续打造无法在现实中 执行的法律，而是转而去从民间发现实际存在的真正规则，并把这种规则上升为法律。也就是把两种规则合二为一。这才是建 立真正有效的财产所有制的方式。

　　1797年至1820年，肯塔基州制定了有利于非法定居者的法律。法律规定，如果定居者在土地上住满七年，并 且一直缴纳税金，同时没有引起争议，那么，这块土地原来的所有者即使拥有再多的所有权凭证，也是枉然。土地属于事实上 的定居者。

　　这部法律其实是承认了非法定居者占据土地的行为合法，并把过去那些来源多样、复杂无比的法定所有权统统废除。 官方法律让位于民间规则。民间规则成为了新的官方法律。

　　在一开始，这部法律遭到了原有土地所有者的反对。他们把官司打到了联邦最高法院。1821年，联邦最高法院宣 布，肯塔基州的这部法律违反宪法，因为它明显损害了合法土地所有者的利益。最高法院站在了旧秩序一面，他们坚持不承认 非法定居者的占地行为合法。

　　支持非法定居者的政治家对最高法院的判决进行了严厉抨击。他们指出，最高法院的法官们忽视了发展迅速的美国西 部地区的政治和法律现实。他们不合时宜地固守纸面上的法律，而不是去积极发现现实中的法律。但是，无论怎样判决，最高 法院并不能阻止数以千万计的移民的行动。

　　最高法院的判决所引起的政治和法律上的强烈争议，极大地鼓舞了非法定居者的信心。他们继续坚持对抗的姿态，把 最高法院称为“流氓和恶棍”，宣称这个糟糕的判决必将导致灾难性的后果。肯塔基州的一位议员强调了非法定居者在土地上 的开发行为的建设性意义，认为正是他们的努力工作才使得国家得到发展，使人们的生活水平不断提高。而最高法院的判决对 此视而不见。

　　除了肯塔基州以外，其他许多州也纷纷加入到对最高法院批评者的行列。到1830年，完全支持给予非法定居者权 利的州增加到24个。到1856年，又增加了10个州。可以说，最高法院在这件事情上遭到了彻底的失败。在这种形势下 ，美国联邦政府也认同了这种趋势。中央政府的官员们开始承认非法定居者在开发土地、使土地增值方面的无可替代的作用。 非法定居者从“令人恐惧的违法者”变成为“令人尊敬的开发建设者”。他们的行为不再被定义为侵占和掠夺，而是劳动和创 业。也许正是从这时候起，所谓西部开发者的形象才开始有了正面和积极的意义。华盛顿眼里的暴徒已经脱胎换骨成为国家英 雄。

　　民间规则进入正式法律的大门已经打开。接下来就是法律专业人士的工作了。国会议员们开始起草法律。非法定居者 购买国有土地的价格被一再降低，最低限量的购买面积则一再缩小，方法也被大大简化。比如，起初还规定对非法定居者的土 地要进行测量，后来连这一环节也被省略了。一系列立法行为的结果就是最终在1867年通过了《宅地法》，成年公民只要 经过登记，就可以在西部免费得到一块不超过160英亩的土地。如果他在这块土地上居住或耕作满五年，就可以获得这块土 地的所有权。

　　《宅地法》的公布，是漫长的美国政府和民间互动的结局。双方终于在这时找到了彼此的契合点。而这也是一个非常 典型的“发现法律”的过程。法律从来都不是凭空想象出来的戒律，而是现实经验的总结。“法律活在人们心中”这句话的意 思并不是说人们应该做驯顺的良民，而是说立法者要有能力和耐心去发现法律，而不是高高在上地把自己头脑中设想出来的法 律下发给人民。在许多国家，人们之所以不遵守法律，甚至根本不理睬法律，正是因为那种法律远远脱离了人们的现实。

　　财产所有权，作为社会经济制度的核心因素，是任何社会发展的前提条件。但确立有效的财产权，实际上也是一个“ 发现法律”的过程。变革中的社会确实需要一种政治策略，这种策略的核心任务就是在现实中找到真正发挥作用的所有权社会 契约，并将它们纳入正规的法律体系。所有权的变革能否成功，就在于此。