袁世凯与民国初期外交

　　石源华

　　驻节朝鲜的“功”与“过”

　　袁世凯参与晚清外交，始于1885年清政府任命他为驻朝鲜总理交涉通商事宜大臣。其时正值列强势力侵入朝鲜半 岛，清政府与朝传统朝贡关系面临严重危机之时。

　　袁氏年少气盛，在加强中国宗主国地位，稳定朝鲜局势问题上采取强硬立场，曾对朝鲜国王提出《朝鲜大局论》和《 时事急务十款》，指出：“朝鲜本属小国，今欲去而之他，是犹孺子离父母而求他人之顾复也”，强调朝鲜附清有“六利”、 背清有“四害”等，并向朝鲜国王提出“任大臣”、“屏细臣”、“用庶司”、“收民心”、“释猜疑”、“节财用”、“慎 听闻”、“明赏罚”、“亲中国”、“审外交”等施策，加强对朝鲜王朝内政外交的控制。袁氏的所作所为，招致朝鲜君臣的 不满及清政府内部的攻击。然而，执掌晚清外交大权的李鸿章却力排众议，坚持认为袁氏“血性忠诚，才识英敏，力持大局， 独为其难”，指出袁氏面对朝鲜的复杂局势，“先正藩属之名，以防其僭越；复筹外交之法，以杜其侵欺。体系所系，利害所 关，或事先预筹，或当机立应，或事后补救，无不洞中窍要”。正是由于有李鸿章的撑腰，袁世凯在朝鲜任职至1894年， 历时近10年之久，不仅避免了被革职下野的命运，反在晚清政坛平步青云。

　　袁世凯驻节朝鲜10年，其功过评价历史学界历来看法不一。但这段经历对于袁世凯本人来说，却对其日后的政治升 迁发生了重要影响。袁世凯不仅在朝鲜积累了处理外交事务的丰富经验，而且与近代中国外交的奠基者李鸿章和后来成为英国 驻华公使的朱尔典建立了“非同寻常”的关系，更为重要的是他因此得到了列强各国的“重视”与“好评”。

　　日俄战争期间，袁世凯代表清政府主持“办理中立各项事宜”，划出中国东北大片国土供日俄侵略者厮杀，战后又负 责与日本谈判，承认日本继承俄国在旅大租借地和南满铁路享有的特权。1907年，袁世凯调任外务部尚书兼军机大臣，一 度控制外交大权，以后他虽遭清廷贬谪，但列强各国对他的赞赏却是有增无减。

　　“窃国”的列强背景

　　辛亥革命后，袁世凯之所以能够取代孙中山成为中华民国临时大总统，本身就有外国势力支持的背景。

　　1912年，中华民国临时政府建立，国内出现了南北政权对峙的局面。列强通过各种方式制造“非袁不可收拾局面 ”的舆论，先是逼迫清廷让袁重掌中央大权。袁世凯抵达北京后，英国外交大臣葛雷表示：“我们对于袁世凯怀着极友好的感 情和尊敬，我们希望看到中国在革命后将建立一个足够强健的政府，它能够公正地处理对外关系，并能维持国内秩序及为发展 贸易创造有利的条件。这样的政府将会得到我们能够给予它的一切外交上的支持。”美国驻华公使嘉公恒也赞许说：“还没有 比袁世凯更强的人出现”，“未来的所有希望都集中于袁世凯一人”。当袁世凯为攫取共和国总统职位而玩弄议和阴谋时，列 强一再向革命党人施加压力。正是在列强的压迫下，再加上革命党内部的涣散和混乱，孙中山被迫辞职，袁世凯篡夺了辛亥革 命的胜利果实。

　　袁世凯执掌北洋政府最高权力后，十分清楚在当时中国的特殊背景下，他的荣辱存亡与列强各国对他支持的力度有着 密切的关系。他将“外交”视为禁区，不容他人染指。他亲自主持处理各种外交事务，其“事必躬亲”的程度在中国近代史上 是空前的。

　　“维持外交”的主脑

　　北洋政府初期，袁世凯面临“敌强我弱”的外交态势，外加边疆危机等外交难题的迭起和困扰，其处理北洋政府外交 的基本特征是“维持外交”，在晚清外交的旧轨上徘徊。

　　首先，是“维持”晚清以来形成的以不平等条约为主要特征的中外关系体系。1912年3月10日，袁世凯就任临 时政府大总统，由北洋政府外交部照会各国政府并致电海牙万国和平会，宣布“所有满清与各国缔结各项国际条约，均由中华 民国担任实行之效力”，“凡已结未结及将来开议各项交涉案件，均即由驻在之临时政府外交代表继续接办”等。7月12日 ，袁世凯颁发临时大总统令，强调只有与列强“讲信修睦”，方可“巩固邦基”，“安危存亡，胥视乎此”，命令各省都督及 地方长官“督率所属文武军民，讲究约章，切实遵守，勿得稍有违犯，致失大信于天下，而陷国家于危险之途”，并要求国人 “履薄临深，互相告诫”等，以妥协退让换取列强承认北京新政府。

　　其次，是“维持”晚清形成的中国疆域。由于中国发生辛亥革命，新旧政权进行更迭，全国政局动荡，外来势力乘虚 而入，中国边疆西藏、新疆、外蒙古、满蒙(东北南部和内蒙古东部)地区严峻的外敌挑战以及离心势力的骚动，成为袁世凯 政府遭遇的重大考验。袁世凯无力改变晚清丢地失土的总体格局，但在军事上无力抵抗、政治上处于弱势的情况下，坚持以妥 协的方式勉力维持了晚清领土原状。如以与沙俄、外蒙古自治当局签约的方式确保了中国对于外蒙古的宗主权；以不承认英国 与西藏地区政府签署的《西姆拉条约》将西藏问题搁置，等待有利时机再予解决；以外交斗争和争取国际社会支持的方式避免 “满蒙独立运动”的出现等等。中国的边疆利益虽在这些交涉中受到重大的伤害，但在名义上中国的领土得以“维持”，未受 到进一步的损失。

　　其三，是“维持”晚清列强在华形成的“均势”。几个列强共同控制中国是近代中国外交面临的最重要的背景。列强 通过在晚清发动的一系列侵华战争，特别是中日甲午战争后列强的瓜分中国狂潮和八国联军之役后各国对华利益的重新分配， 形成了列强共同控制中国的相对稳定的“均势”格局和各自的势力范围。袁世凯继续李鸿章执行的“以夷制夷”外交策略，勉 力维持列强在中国的这种“均势”，争取在列强共同控制中国的隙缝中求取中国的生存之道。

　　“攘外必先安内”的始作俑者

　　“攘外必先安内”是袁世凯处理北京政府外交的基本原则。他在外交上的一切措置都着眼有利于稳固他在中国政治舞 台上的主座地位。

　　袁世凯在处理资产阶级革命党人发动的二次革命与当时的外交问题时，首次推行“攘外必先安内”政策。为消灭南方 革命力量，袁世凯上任伊始即急于向外借款，准备“武力统一”中国的物质条件。中外“善后大借款”的交涉，由于六国(后 为五国)银行团的借款条件苛刻，历经曲折，久拖不决。1913年3月，宋教仁暗杀案发生，激起革命党人极大愤慨，二次 革命即将爆发，袁世凯下令加快了签约进程。4月26日，北洋政府与五国银行团签署《善后借款合同》，不惜牺牲国家蒙受 高利贷盘剥的重大经济利益和外人取得审核盐务和审计用途的重大政治利益，获取列强的“输血”，实力由此大振，血腥镇压 了革命党人，稳定了北洋军阀的统治。

　　1913年7月，袁世凯复派特使赴日活动，名为考察日本经济，实是请求列强各国承认北京政府，并许以“相当报 酬”，换取日本政府取缔革命党人在日本进行的反袁活动，日本遂提出修筑满蒙五路(即四洮、开海、长洮、洮热、吉海)借 款之要求。自此，东部内蒙古门户大开。北京政府也终获日本政府正式承认。

　　袁世凯“攘外必先安内”的举措，对于日后南京国民政府在强敌面前实行类似政策产生了重要的影响。

　　“以夷制夷”策略的继承者

　　“以夷制夷”外交策略既是中国历代王朝对付周边国家或边疆少数民族政权的传统思想的继续，又是近代西方力量均 衡理论影响中国的反映，更是近代中国为挽救外交危局、在列强共同控制的隙缝中求取生存的应付之道。袁世凯在推行北京政 府外交的过程中，全盘继承了李鸿章的这种“有弹性的权力平衡政策”，即“识别列强之间的矛盾，并试图使之转为对中国有 利”。

　　“中日二十一条交涉”是较为典型的案例。袁世凯一方面沉迷于日本支持其称帝的诱惑和屈服于日本的军事威胁和外 交讹诈，允诺与日本进行秘密交涉，另一方面，又有意将消息透露给英、美驻华公使，北京外交部参事顾维钧在总统和外交总 长同意下，和美、英驻华公使馆保持密切联络，不断秘密向美、英公使通报交涉情况，外交总长陆徵祥则亲自向俄罗斯驻华公 使通报了“二十一条”内容，利用英、美的抗议和国际舆论的反对来迫使日本作出有利于北京政府的让步。最终迫使日本放弃 “二十一条”第5号七款内容。袁世凯推行“以夷制夷”外交策略初见成效，并初步形成了“联合欧美，抵御日本”的外交方 针。这一传统也同样为后来的南京国民政府所继承。

　　外交用人制度的改革者

　　民国初年是中国外交制度发生重大变革的时代，也是民国职业外交家群体的形成时期，袁世凯在中国外交用人制度改 革中也起了不小的作用。

　　袁世凯任用陆徵祥为北洋政府首任外交总长，陆徵祥在回国就职前，向袁世凯提出三个要求、第一，外交次长应为熟 谙英文者，并提名颜惠庆为次长；第二，外交部不向他部荐人，他部也不向外交部荐人；第三，外交部应归陆徵祥指挥，别人 不得干涉。袁氏全部答应了要求，承诺不干预他对中国外交制度的改革。陆徵祥按照西方国家模式组建北洋政府的外交机构， 并对外交官任用制度进行了重大改革，改变了晚清将那些既不懂外交、又不懂英语者充任外交部重要官员或驻外使领官员的做 法，为大批海外学人进入外交部工作打开了大门，使中国外交官的总体素质有所提高，形成了一个民国职业外交家群体。

　　在袁世凯眼中，外交部是一个特殊的部门，需运用特殊政策任用新人。根据海外归国学人的实际能力，他们常常会被 破格任用到重要的岗位上。当袁世凯就任临时大总统时，曾电召年仅24岁的顾维钧归国，担任大总统英文秘书兼外交部参事 。当时的顾氏还没有完成博士论文，在美国导师的帮助下，才得以匆匆完成学业，回国服务。1915年顾氏27岁时又被任 命为驻美国兼古巴公使，为避免美国方面可能对其年资太浅产生不满，还特地先任命他为驻墨西哥公使，让他赴欧洲游历数月 ，在途中转任驻美国公使。此种任职过程可见袁世凯出于改革外交制度的需要，对于海外归国学人的任用完全不受国内传统的 任职顺序制约，其破格的幅度令人叹服。

　　“欲擒故纵”阴谋的牺牲品

　　袁世凯在政坛的崛起与参与外交有关，他的垮台也与外交密不可分。日本政府在袁世凯称帝问题上实行的“欲擒故纵 ”方针，是直接导致袁世凯失败的重要原因之一。

　　当袁世凯为复辟帝制、秘密探求列强态度时，日本政府确定了“欲擒故纵“的方针，即利用袁氏的复辟野心，蛊惑其 称帝，造成中国政局混乱，再伺机进行干涉，置袁于死地。1915年9月初，日本大隈首相发表公开谈话，称赞袁氏“不失 为中国一代伟人，其皇帝自为，任何人亦不至引以为怪”。月末，又通过北京政府的日籍顾问有贺长雄，带口信给袁氏：“如 果中国人觉悟了，他们恢复君主制是很自然的”，“只要恢复帝制，当然期望袁大总统当皇帝。”日本行政首脑的许诺，为袁 氏帝制运动火上浇油，但这正是日人奸计。

　　与此同时，日本政府又密电其驻华公使，对于帝制运动不表示态度，以免束缚日后日本行动。而当袁氏加快实行帝制 步伐之时，日本大隈内阁却通过对袁劝告案，邀请英、俄、美、法诸国一致行动，先后于10月28日、12月15日、次年 2月17日三次对袁氏提出劝告和质问，劝阻袁氏恢复帝制，态度一次比一次更为严厉。日本内阁更是接而连三通过决议，警 告袁氏政府，延缓帝制，如不听从，则采取自由行动，派兵驻扎中国各地。3月7日，日本政府通过了倒袁方针，认为“无论 何人取代袁氏，对于帝国均比袁氏有利”，决定“等待适当时机，承认南军为交战团体”，并默认日本之“民间有志者”进行 驱逐袁氏为目的活动。日本陆军参谋本部则再度策动宗社党等反袁势力，组织“勤王军”，在东北地区起兵反袁。

　　袁世凯很快陷身四面楚歌的境地，全国倒袁运动风起云涌。3月22日，袁世凯被迫颁令撤销帝制，次日撤销“洪宪 年号”。日本政府幸灾乐祸，继续兴风作浪，中国再次出现南北对峙状态，为日本进一步侵华提供了可乘之机。6月5日，袁 世凯在众叛亲离之中死去。袁世凯复辟帝制，倒行逆施，是他失败的根本原因；日本政府的“欲擒故纵”方略，也应是导致袁 氏事败身亡的重要原因之一。