WTO经典案例之二

　　欧美“空战”不止 WTO反补贴体制错了吗？

　　罗汉伟

　　美国诉欧盟对空中客车公司非法补贴，欧盟反诉美国对波音公司也同样非法补贴——这对“姊妹案”被认为是自WTO(世贸组织)1995年成立以来受理的最大、最复杂的案件，涉案金额几百亿美元，已经耗时6年，谁也无法预测还会再持续多少年。

　　今年6月30日，美国诉欧盟案终于一审有果，双方有胜有负喜忧参半；预计欧盟诉美国的案子也会很快裁决，其结果无非是两败俱伤。

　　这两起案子是WTO最强势成员国的高水平对决，其国际意义已经远远超出诉讼活动本身，不仅会影响未来全球飞机制造业格局，而且挑战WTO反补贴体制，有可能让飞机制造业脱离这个体制的约束。我们不禁要问，是争端双方的错？还是WTO《反补贴条约》本身的错？

　　波音、空客的发家史

　　国际航空业巨头——美国波音公司于1916年7月成立，但在第二次世界大战结束之前，并没有得到多少政府补贴。冷战开始之后，美国生产商开始大量接受政府补贴(主要用于军事目的)，发展迅速。到上世纪六十年代末期，以波音为首的美国生产商垄断了全球商用飞机市场，占据80%以上的份额。

　　当时，欧洲各国的飞机制造商比较分散，国际竞争力不大，生产的“彗星”、BAC1-11、三叉戟、卡雷维尔以及超音速协和式飞机根本无法与美国的波音747喷气式飞机匹敌。要想抢占市场，最有效的办法就是整合资源，组建能够与波音匹敌的对手。

　　1967年9月，法国、德国和英国政府的部长决定联合组建空中客车公司(下称“空客公司”)。1969年，空客A300机型研发计划开始启动，这是世界上第一个双发动机宽体客机，标志着空客公司正式投入运营。随后，英国、荷兰和西班牙也加入该公司。

　　到1998年，空客公司已发展成为世界上唯一能与美国波音公司匹敌的顶级商用机和军用机生产商，占领了全球50%左右的市场份额。从上世纪九十年代开始，他们开始超大型客机的研发计划，藉以打破波音747在这个市场的垄断地位。A330/A340和525座的A380机型先后开始商业运营。

　　众所周知，飞机制造业是资本密集型产业，投资巨大，3—5年后才能开始回收。第一架A380出厂时的开发成本就达到110亿欧元。在组建空客公司时，法国、德国、英国和西班牙政府都投入了相当数量的“启动援助资金”。这些资金要么是无息的，要么低于市场平均利率并且与销售收入挂钩。如果公司经营失败，全部资金或部分资金无需偿还。

　　此外，各国政府为了开发、扩展或提升空客公司所属的基础设施，也投入不菲。有些国家对空客公司产生的债务予以减免；有些则是通过国有银行对空客公司进行股票注资。

　　打官司是为了抢市场

　　眼看着自己的市场被一步步侵占，波音等美国公司早已对空中客车的补贴非常不满，开始敦促政府通过国际谈判对欧洲施加压力。从1984年开始，美国政府开始通过正式或非正式的场合，与欧盟谈判空中客车的补贴问题，但是由于双方就政府在多大程度上应该给航空业“合法补贴”无法达成一致意见，谈判搁浅。

　　不久，美国终于找到一个口实，发现1990年交货的每一架空中客车，都得到250万美元的汇率担保——这是GATT(关贸总协定组织，WTO的前身)所禁止的出口补贴，于是立即起诉欧盟并胜诉。美国紧紧抓住这次胜诉的机会，促使欧盟达成了《关于实施GATT＜民用航空器贸易协定＞的协定》(1992年欧美航空器协定)。

　　该协定规定：今后的航空器生产补贴应该禁止；政府的航空业发展补贴不能超过总价的30%，并且必须公开；间接政府支持不能超过整个航空业年度销售总额的3%或者单个公司年度销售总额的4%。很明显，这是一个折衷的结果，他们双方都深知自己的飞机制造业需要补贴，但是又想通过谈判限制对方的补贴，可谓“己所欲，但勿施于人”。

　　期间，国际多边谈判也一直在进行。1973年至1979年进行的GATT第七轮谈判—东京回合谈判，达成了《民用航空器贸易协定》，要求各成员国消减进口航空器及其配件的关税，约束政府对航空业的补贴。之后，新的WTO《反补贴协定》达成，并适用于民用航空器制造业。

　　但这些条约和协定，对于欧盟和美国来说，几乎是一纸空文。在他们看来，抢占市场才是硬道理，谈判和签订条约不过是约束对方的手段。竞争越来越激烈，关系越来越紧张。2004年，空客公司准备斥资90亿欧元，开发超宽体A350型系列飞机，预计在20年内占领100座以上民用客机市场的40%左右。法国、德国和西班牙拟对空客公司提供约30亿欧元的优惠贷款。

　　美国终于无法容忍了，这次要对欧盟“老账新账一齐算”。2004年10月6日，美国在WTO正式起诉欧盟，指控欧盟各国政府对空客公司的投资是WTO所不允许的补贴，包括对空客公司的“启动援助资金”，政府为发展、扩建和改建A380系列飞机的生产场地而提供的货物和服务，提供的优惠贷款等。同时，美国指出这些补贴给美国的飞机制造业已经造成了严重损害，要求欧盟必须抽回这些补贴，并消除损害。澳大利亚、巴西、加拿大、中国、日本和韩国以第三方身份参加诉讼。

　　欧盟以牙还牙，同日，在WTO也起诉美国，称美国通过国会立法和行政法规，为波音7E7系列飞机的生产提供多项补贴。同时也指出这些补贴给欧盟的飞机制造业造成了严重损害。上述第三方也参加了这个诉讼。

　　一场口水恶战开始了。

　　结局可能是僵局

　　对美国的指控，欧盟早有准备，在诉讼中步步为营。

　　首先，欧盟指出美国指控的部分内容属于“商业秘密”和“高敏感性商业秘密”，不能被披露；其次，它认为部分指控不在专家组的管辖范围之内，要求作出初步裁决，收缩争讼范围。欧盟并不否认这些补贴的存在，但使出浑身解数证明这些补贴已经没有意义，指出对空客公司的大多数补贴发生WTO《反补贴协定》达成之前等等。对于欧盟的观点，美国逐个反驳，唇枪舌剑。

　　这确实是一个高难度的案件。专家组对指控的300多个单项补贴分类归纳，派出特别代表进行实地调查，反复分析双方的观点和证据，分4次对争议的问题分别认定。

　　今年6月30日，专家组裁定，美国举证的欧盟补贴中只有一部分构成WTO《反补贴协定》规定的禁止性补贴，并且对美国产业造成了损害。专家组要求欧盟在90天内取消禁止性补贴，采取合理措施消除可诉性补贴对美国产业造成的损害。欧美双方在这个诉讼中胜负各半。

　　根据WTO争端解决机制，专家组裁定只是一审，败诉方还有上诉的机会。欧盟很快表示将考虑上诉。以笔者之见，这两起案子正处于胶着状态，会持续很长一段时期。

　　与其说欧盟考虑上诉是在行使上诉的权力，倒不如说在拖延时间，因为欧盟诉美国的案子有望今年下半年一审有果。美国虽然采用了比较隐蔽的手法，借助立法手段通过政府机构补贴航空业，也经不起严格的分析核实。最后的裁决结果很可能还是胜负各半。

　　问题是，如果两个案子都是胜负各半，如何执行裁决？WTO诉讼历史上涉及飞机案的执行难早有先例。巴西和加拿大就曾经是一对冤家。

　　1996年6月，加拿大起诉巴西，称巴西对国外飞机采购商提供出口补贴。巴西败诉，但非常不愿执行裁决，最后WTO授权加拿大采用报复措施。1997年3月，巴西起诉加拿大联邦政府和部分省份对民用客机提供出口补贴，加拿大部分败诉，但和巴西一样，千方百计规避执行裁决。2001年1月，巴西又一次起诉加拿大，称后者以出口信用和贷款担保的形式对地方飞机制造商提供出口补贴。除了一项指控胜诉之外，巴西的其他指控没有得逞。加拿大拒不执行裁决，最后WTO授权巴西采用报复措施。这些案件的执行程序都经历了2年左右的时间。

　　与巴西和加拿大不同的是，欧美之间的飞机补贴案涉及的都是双方最具有国际竞争力的核心产业，再加上目前民用航空市场，尤其是大型客机市场需求旺盛，谁都不会让步，把蛋糕拱手让给对方。另外，空客公司和波音公司不仅生产民用客机，还生产军用飞机，与政府有千丝万缕的关系。由此，笔者有理由预测，这两个案子的裁决结果有可能无法履行，双方会我行我素，继续对飞机制造业进行补贴。

　　是WTO反补贴体制的错？

　　由于政府对某些产业的过度补贴会人为提高这些产业的国际竞争力，破坏合理的竞争秩序，反补贴逐渐成为国际贸易谈判的议题之一。

　　GATT于1947年形成时，没有对政府补贴给予过多的关注，仅仅在一个条款中要求缔约国履行通知义务，告知其他成员国补贴的种类和细节；如果损害了他国利益，应该彼此尊重，通过谈判解决问题。1955年，GATT把这个条款扩展成《反补贴协定》，授权受损害的成员国可以对补贴成员国采取反补贴措施。在随后进行的肯尼迪回合和东京回合谈判中，对补贴的限制越来越多，反补贴措施越来越有力。

　　1994年乌拉圭回合谈判结束时，新的《反补贴协定》作为一个重要组成部分被纳入WTO体系。这个协定创造性地把补贴分为三种：禁止性补贴、可诉性补贴和不可诉补贴。禁止性补贴指出口补贴和进口替代补贴。协定对这类补贴严厉禁止，不允许其存在。可诉性补贴只有在对其他成员国造成损害时，才予以禁止。不可诉补贴是允许的补贴，指科研补贴、区域发展补贴、环境设施补贴等等。之所以这样规定，是因为补贴是政府对经济进行宏观调控的主要手段之一，每一个国家的管理都离不开补贴。

　　WTO反补贴谈判，最能反映成员国之间谈判技巧和比较优势，至于哪一种补贴需要被禁止，哪一种补贴是允许的，不是取决于这种补贴的性质，而是取决于对这种补贴有依赖的国家在WTO决策机制中是否有足够的话语权。只有平等的条约，没有平等的权力。在貌似公平的条约下面，掩盖的是不公平的国际竞争关系。所以，WTO争端解决中的输赢并不能从根本上说明什么，因为据以判决的法律依据不会绝对公平。这次欧美飞机补贴争端，就从一个侧面说明，WTO反补贴体制只能约束一般的补贴，对于大型国际财团来说，心有余而力不足。

　　最后，必须引起注意的是，欧美飞机补贴争端案对全球飞机制造业格局意义深远。空客公司和波音公司在诉讼中内耗巨大，竞争会越来越激烈，其他正在大力发展飞机制造业的国家如中、俄等，或者可在欧美“扯皮阶段”加快投资步伐，或者利用他们之间的竞争，用较低的成本建立合资企业，壮大民族产业。

　　但还有一个可确定的结果：等到空客公司和波音公司的补贴已经完成，结构已经优化的时候，他们会联手对其他飞机制造商施压，禁止各种补贴，达到占领和瓜分世界市场的目的。到那时候，WTO《反补贴协定》必然又有了用武之地，成为他们限制后起之秀的主要工具。

　　罗汉伟

　　法学博士，《中国经济周刊》专栏作者，致力于国际经济法和WTO法研究，长期关注中美贸易关系。