里斯本条约后的欧盟新面孔

　　所有成员国完成签署《里斯本条约》后，

　　欧盟期待已久的改革即将展开

　　文︱本刊记者 张旭

　　“拼图上的最后一片就位——捷克总统瓦茨拉夫克劳斯已在批约文件上签字，通往《里斯本条约》道路上的终极障碍就此被清除。”2009年11月3日，欧盟理事会轮值主席国瑞典在该国主席任期的工作网站上发布了这条新闻。

　　“克劳斯的签字使长期存在于欧盟内部的一个热点问题得以解决，并为一个更加民主、透明、高效的欧盟开启了大门”，新闻引用了瑞典首相弗雷德里克赖因费尔特的这句评语，话里传达的是对《里斯本条约》终成正果的欣慰，话外透露的，却是对过去几年间欧洲一体化事业波折频生的感慨。

　　批约之路，举步维艰

　　2007年12月13日，欧盟27个成员国的首脑在时任欧盟轮值主席国的葡萄牙首都里斯本签署了《里斯本条约》。当天的BBC新闻就此评论道，“条约实际上是《欧盟宪法条约》的‘瘦身版’，不过名字听起来更加温和而已。”

　　2004年10月，欧盟成员国共同签署了一部《欧盟宪法条约》，以期进一步推动欧洲一体化进程。虽然被欧盟的政治家们寄予厚望，但是当2005年5、6月间，法国、荷兰两国举行公投时，这部“宪法”却遭到了否决，“欧宪”因此胎死腹中。

　　这个结果倒也并不完全出乎人们的预料。很多研究欧洲问题的专家相信，这份就连他们也不能完全读懂、充满各类专业词汇且枯燥乏味的文件，根本无法为普通投票者所理解；而“宪法”这个带有侵夺各国主权意味的名称又触动了不少欧洲人的民族主义神经；此外，欧洲民众对精英政治的不信任，也使他们惯用怀疑的眼光去审视政策。

　　“欧宪”受挫使欧洲的政治家意识到，欧盟国家为推进政治合作而让渡主权的意愿实际上并未达到他们期待的程度，所以“欧宪”至少应在形式上有所改变。因此，当旨在取代“欧宪”的“里约”问世时，人们发现，原来“欧宪”中一切带有宪法意味的表述以及关于欧盟“盟旗”、“盟歌”等富于超国家象征色彩的规定皆被删除，且“里约”的文字表述显然比“欧宪”更加平实易懂。另外，从“宪法”降格为普通的“条约”也使得“里约”在绝大多数国家只需经议会批准即可通过，而不必再经历全民公决。

　　爱尔兰，却不在这绝大多数国家之列。根据爱尔兰法律，即使这样一部条约也需要全民公决，而“里约”经历的最严重的一次危机恰恰就发生在这个国家。

　　2008年6月，爱尔兰以53.4%对46.6%的投票结果否决了“里约”，“里约”的获批前景骤然黯淡。从欧盟中获益最多的爱尔兰却最先否决了“里约”，很多人对此感到不解。《纽约时报》一篇报道对此解释道，“投票结果表明爱尔兰人对欧盟怀有深深的恐惧。许多爱尔兰人认为欧盟是一个离自己非常遥远、缺乏民主而且越来越倾向于剥夺小国立法与自决权力的组织。”除了对欧盟价值的深刻怀疑，爱尔兰人还担心“里约”通过后，东欧国家的低素质劳动力会大量涌入爱尔兰，从而搅乱国家经济；反对“里约”最坚决的爱尔兰新芬党则大肆宣扬“里约”与爱尔兰反堕胎的社会文化及天主教教义存在矛盾。

　　尽管如此， 2009年10月2日当爱尔兰举行第二次公投时，“里约”还是以67.1%的支持率获得通过。“原因很简单，在经济危机的背景下，爱尔兰必须要和欧盟其他国家抱团过冬”，中国社会科学院欧洲所研究院赵俊杰教授如此解释。

　　当爱尔兰政府为“里约”获批而对国民进行“说服教育”时，波兰政府也对“里约”提出了异议。其焦点在于，为了提高欧盟的工作效率，“里约”把许多以往需要所有成员国批准的决策领域，纳入了有效多数表决制的范畴，并且规定将“双重多数”表决机制，即一项决议必须经55%的成员国和欧盟境内65%的人口双重认可才能通过的机制引入欧盟。这意味着未来在很多问题上，某一个国家的否决将无法阻挡欧盟政策的推行。

　　关于欧盟的一票否决制，2006年发生的一件事至今仍令很多人记忆犹新。那年11月，由于俄罗斯拒绝解除进口波兰牛肉与农产品的禁令，波兰一票否决了欧盟与俄罗斯间的“伙伴关系与合作协定”。因而，对于一票否决权的重大意义，波兰的体会自然更加深刻。

　　尽管“里约”并未把税收、外交、防务等处于成员国主权核心地带的内容并入有效多数表决制内，但波兰还是认为，“里约”有关表决机制的新规定将损害波兰等中、小国家的权益，故对此发出质疑。此外，波兰还强烈要求为其在欧盟法院中设置一个永久席位，并声言如果自己的主张得不到尊重，那么波兰将对“里约”行使说“不”的权力。

　　最终，事情以欧盟向波兰妥协结束。为了得到波兰的批准，欧盟在“里约”中为波兰做出了特别规定：对波兰应用“双重多数”机制的时间从原定的2009年推迟至2014年；而此后三年，波兰还可以以欧盟决议损害波兰的国家权益为由继续在一些问题上使用一票否决权。于是2009年10月10日，波兰总统莱赫卡钦斯基正式批准了“里约”。

　　清除最后障碍

　　“里约”在爱尔兰和波兰相继获批使捷克总统克劳斯陷入了被动境地。克劳斯不仅是“里约”的超级反对派人物，而且一直对欧洲一体化事业持否定态度。为此，他时常会做出令欧洲外交界人士大跌眼镜的举动。2009年初，捷克成为欧盟新的轮值主席国，克劳斯就此事发出的一项重要声明是：在其担任捷克总统期间，欧盟的蓝底十二金星旗将不会出现在总统府。2009年5月“欧盟－俄罗斯峰会”召开时，克劳斯又在会场高调散发他的一本著作。这本书通篇谴责人们为对抗全球变暖所采取的行动，而克劳斯此举之所以令人震惊，在于这次会议原计划由他主持的议题，正是如何应对气候变化。

　　由于坚信爱尔兰和波兰不会让“里约”通过，克劳斯曾经许诺，只要这两个国家批准“里约”，那么他也将在批约文件上签字。2009年10月9日，即波兰批准“里约”的前一天，已经意识到情况有变的克劳斯向欧盟提出了新的批约条件：欧盟，特别是德国必须承认“贝奈斯法令”合法有效。

　　1938年，希特勒借《慕尼黑协议》吞并了捷克的苏台德地区，随后令大量德国人迁居至此。二战结束后，捷克总统贝奈斯颁布法令，将住在苏台德地区的200余万德国人驱逐出境，而这些人在苏台德地区的财产则全部被没收。此后数十年间，德国一直要求捷克归还当年移民的财产。

　　克劳斯此次将与“里约”并无关联的“贝奈斯法令”作为批约条件，显然是要陷德国和欧盟于两难境地。然而为使“里约”获得最后一个国家的批准，欧盟再次妥协。10月29日，欧盟首脑会议决定接受克劳斯为批准“里约”开出的条件。虽然仍不情愿，但在几天之后，克劳斯还是在批约文件上签了字，《里斯本条约》的获批之路至此方告终结。

　　“欧洲国总统”之争

　　与“里约”批准过程同样引人关注的，还有使欧洲多位政治家卷入其中的欧盟理事会主席职位之争。

　　作为条约的一项重要内容，“里约”规定设立“欧盟理事会主席”一职，以此取代目前每半年轮换一次的轮值主席机制。欧盟理事会主席任期为两年半，并可连任一次。

　　最早被认为有可能赢得这一职位的是英国前首相托尼布莱尔。布莱尔本人对出任首届“欧盟总统”也颇感兴趣。不过反对布莱尔的人也不在少数。在很多欧洲人看来，布莱尔在2003年为支持美国入侵伊拉克而不惜与欧盟国家撕破面子的行为，使其失去了代表欧盟的资格，甚至英国也因此被怀疑为美国埋伏在欧盟内部的特洛伊木马。

　　比利时、荷兰、卢森堡等欧盟元老国则认为，英国既不是申根国家，也未加入欧洲货币同盟，“欧盟总统”出自这样一个具有强烈“疑欧”色彩的国家实在难以令人信服。

　　2009年10月，甚至最初提名布莱尔的法国总统萨科齐也开始调整立场。有分析认为，英国在欧元区和申根协定问题上的顽固立场触怒了萨科齐，并使其转而与德国总理默克尔一道开始在小国中物色未来的“欧盟总统”。

　　于是在布莱尔之外，一些低调人物的名字开始被大国高调抬出，其中包括奥地利前总理沃尔夫冈许塞尔、荷兰首相扬彼得巴尔克嫩德、卢森堡首相让－克洛德容克，以及这次最终当选的比利时首相赫尔曼范龙佩。

　　其实，远不及布莱尔出名的范龙佩从一开始就被更多欧盟成员国看好。关于这两位候选人，德国《镜报》借用中国道教的阴阳概念比较道：“总是徘徊在无色与灰色之间”的范龙佩属‘阴’，而高调行事的布莱尔则属‘阳’。”《经济学人》也曾带点揶揄地对范龙佩评价道：“范龙佩所经历的最大规模的国际争端不过是与荷兰就斯凯尔特河口的清淤工作进行交涉。”不过这种低调且甘愿默默做事的性格也许才是法、德等欧盟大佬真正期待的。

　　“欧盟理事会主席职位背后存在着很多的竞争，比如在大国与小国之间，以及‘疑欧派’国家与‘欧洲派’国家之间”，中国社会科学院欧洲所助理研究员刘作奎说。“所以未来，这个职位将在很大程度上成为欧盟性质的一个风向标，因为上台的人总是会显示出自己的路线色彩。”

　　改革大幕拉开

　　很多人相信，《里斯本条约》生效后的欧盟将成为一个“更加高效”的欧盟——任期两年半或五年的欧盟理事会主席制度，使欧盟各项政策的执行更具连贯性，加之其与欧洲议会议长的任期时长相同，这显然有助于两个机构间的工作协调。

　　另外，“里约”投票机制改革将在一定程度上简化欧盟的决策程序。“‘双重多数表决制’在照顾到公平的同时，还含有‘双轨制’的意味”，赵俊杰解释道。“对于一些有争议的政策，表示赞同的国家可以先行实施，就像申根协定和欧元区一样，尚不具备条件的国家可以暂缓，这样就可以满足欧盟内部不同国家的发展需求。”

　　在机构设置方面，“里约”规定，欧盟委员会的委员人数自2014年起，将从目前的27名减少至18名，欧盟委员会主席的作用无疑会因此得到加强；而关于欧盟委员会主席，“里约”规定，必须经欧洲议会选举产生。这意味着欧洲议会将在“里约”生效后拥有更大的权力。此外，“里约”还增强了欧洲议会在欧盟预算的修改与控制方面的权力，并赋予欧洲议会修改条约的提议权。

　　即便《里斯本条约》将给欧盟带来许多立竿见影的变化，但很多专家仍认为，欧盟改革依旧是一个长期渐进的过程。首先，《里斯本条约》的内容需逐步实施。“欧盟总统”能否顺利履行职责也还有待观察。另外，欧盟若要重振经济活力，养老金、劳动力市场等结构性改革无法回避，但“里约”并没有涉及这些。因而，欧盟改革仍需成员国政府做出更多努力。

　　《里斯本条约》主要三点

　　第一，设置“欧盟理事会主席”，并且将目前欧盟负责外交和安全政策的高级代表与欧盟委员会对外关系委员两个职位合并为“欧盟外交和安全政策高级代表”一职。

　　第二，扩大了“有效多数表决制”的应用领域，并将引入“双重多数表决制”。

　　第三，对欧盟委员会、欧洲议会、欧盟法院等机构进行改革，以此提高欧盟的决策能力和工作效率。

　　《里斯本条约》

　　对欧中关系可能的影响

　　有人认为，《里斯本条约》生效后，欧洲议会权力的扩大可能会对欧中关系造成冲击。事实上，与欧盟的其他机构相比，欧洲议会对中国的态度可谓缺乏友善。早在2000年，欧洲议会就曾通过指责中国人权问题的议案，并且要求将发展欧盟－中国关系以及中国加入世贸组织等问题与人权问题挂钩。不过在中国社会科学院欧洲所研究院赵俊杰教授看来，中欧关系不会因此受到明显的冲击。“目前中欧关系发展得比较平稳，对话与合作机制也日渐成熟，所以影响不会太大。”赵俊杰认为，从某些方面来看，也许对中国有利的东西会更多一些，“《里斯本条约》生效之后，很多问题不能再一票否决，少数国家对中欧关系的影响程度会因此有所下降，这对我们是有利的。”