马尼拉血案的启示

　　在马尼拉发生的挟持香港游客的公共安全事件中，警方在处理这起突发事件中的表现业余和非专业受到各方的严重质疑。对警方处理这起公共安全危机的全过程分析发现，其履行责任的能力不足才导致了灾难性后果的发生。我们可以从这类危机事件的处理中推断，政府在城市公共安全维护中主体作用的缺失。

　　撰稿/章友德

　　2010年8月23日上午9点左右，菲律宾1名被革职的警官门多萨在首都马尼拉的阅兵广场挟持了一辆香港观光巴士。车上共有22名香港游客和3名菲律宾人。晚上8点多钟，这一起公共安全事件以香港8名游客被害和多人受伤结束。为什么一起普通的绑架案最后演变成非常严重的后果，这起轰动世界的公共安全突发事件给我们怎样的启示？

　　政府是维护公共安全最重要的主体

　　人类已经进入城市时代，城市是人口、资源的集散地，开放的城市日益面临公共安全危机的挑战。在一国经济、社会发展中，城市扮演的角色日益重要，使得对城市公共安全的要求也越来越高。全球化时代的城市安全管理已经成为政府公共管理最重要的内容。特别是对发展中的国家来说，政府更是面临着快速城市化所带来的一系列发展问题的挑战。

　　进入新世纪以来，2001年美国的“9·11”事件、2003年的SARS事件等连续发生的各种公共安全事件告诉我们，世界已经进入了如德国著名社会学者乌尔里希·贝克所称的“风险社会”时代。贝克认为，风险社会的突出特征有两个：一是具有不断扩散的人为不确定性逻辑；二是导致了现有社会结构、制度以及关系向更加复杂、偶然和分裂状态转变。现代社会不同于传统社会，是现代化、现代性本身的结果。风险社会的风险包括经济的、政治的、生态的和技术的，如核技术的、化学的、生物的风险。这些风险都具有人为的、文明风险的特征。公共安全管理理论认为，公共安全问题是由于自然、政治、经济、社会、文化等多重因素产生的。

　　城市人口密集，流动性强，各种公共安全事件也远多于农村地区。近年来，菲律宾连续发生了一系列绑架案。2009年11月23日，菲律宾更是发生了轰动世界的马京达瑙省政治绑架和屠杀事件。在这起公共安全事件中，共有57人遇害，其中包括30名记者。绑架案的不断发生使城市，特别是像马尼拉这样的国际都市，更是面临着城市公共安全的严峻挑战。在应对公共安全危机的挑战中，政府无疑扮演着最重要的角色。

　　政府作为公共安全主体作用发挥的标准是，重视对公共安全管理的制度建设和经费投入，包括对维护公共安全最重要部门职能部门的制度保障、严格要求和规范管理。在马尼拉发生的挟持香港游客的公共安全事件中，警方在处理这起突发事件中的表现业余和非专业受到各方的严重质疑。对警方处理这起公共安全危机的全过程分析发现，其履行责任的能力不足才导致了灾难性后果的发生。我们可以从这类危机事件的处理中推断，政府在城市公共安全维护中主体作用的缺失。

　　在“风险社会”时代，政府应该自觉承担起维护公共安全的主体角色，建立健全的城市公共安全体系，特别是建立和完善统一的公共安全管理预案。这样，不管什么样的公共安全危机发生，政府都有应对危机的完备组织体系和应对策略。一旦危机发生，立即启动预案，才能提高危机处理的效率。在危机识别和控制中，才能取得好的效果。理想的城市公共安全管理，离不开完善的公共安全预防与处理机制的建设。这一机制包括：危机预防机制，危机处理决策机制，资金、设备保证机制，社会动员机制，有效执行机制，责任追究机制等。只有将各种公共安全事件的危机处理机制和日常制度建设有机结合，才能应对各种公共安全危机的挑战。

　　保证人质安全是事件处理中最重要的原则

　　绑架案并不是始于今天，历史上就曾经发生过许多绑架案。如何处理绑架案，对不同时期的政府都是一个两难的选择。是同意绑架者的要求，损害社会公平正义还是牺牲人质，是绑架案中经常遇到的困境。

　　《后汉书》中就记录了这样一起绑架案。东汉末期，首都洛阳发生了一起轰动一时的绑架案。太尉桥玄十岁的小儿子被人绑架，在面临儿子生命安全与法律权威受挑战的选择中，桥玄做出了牺牲儿子生命以维护法律权威的艰难选择。“奸人无状，玄岂以一子之命而纵国贼乎？”并请求皇帝制定了一条法令：“付绑匪赎金的，有罪；逮捕绑匪时，不必顾忌人质，万不得已时，可连人质一起杀！”正是因为这条法令，东汉末期的几十年内，才没有了绑架案发生。

　　今天，世界各国的绑架案呈不断上升的趋势，绑架案不断上升可以被看成是经济、社会转型的意外后果。如何处理各种绑架案，考验着政府公共安全处理的智慧和能力。在马尼拉发生的绑架香港游客的危机事件中，最初，曾长期担任警察职业的绑架者是想以此为谈判的条件，要求恢复他的公职，撤消对他的不公正处理，并没有想伤害人质的动机。但马尼拉警方的谈判专家拒绝了绑架者的要求，使事件一步步向最坏的后果发展。如果在类似的公共安全事件的处理中，明确一个基本的原则，那就是保证人质安全是最重要的处理问题原则。在这样的原则指导下去处理危机，哪怕产生与现有规则冲突的现象，也不改变这样的原则。

　　菲律宾政府就曾面临过一次这样的艰难选择。2004年7月，伊拉克武装分子绑架了菲律宾卡车司机克鲁兹，要求菲律宾政府从伊拉克撤军，菲律宾政府在面临美国等国家反对的巨大压力下，第一次以撤军的方式换取自己国民的生命。这种处理危机的方式，真正体现了对生命的尊重。但在这次人质危机的处理中，非常遗憾的没有发生为了外国公民的生命安全所做出的正确选择。如果在处理人质危机事件时，我们都能形成保证人质安全是最重要原则的共识，危机处理者可能就不会面临法律与伦理等的艰难选择，可能会更有利于危机的解决。

　　有效沟通是解决人质事件中最重要的手段

　　如何处理绑架人质事件这样的公共安全事件，是危机处理过程中遇到的重要问题。有效沟通应该是绑架人质事件中最重要的手段。

　　在马尼拉发生的绑架香港游客的危机事件中，绑架者试图与警方进行谈判，以达到他的要求。从上午9点左右到到天黑，门多萨都表现得很平静，对人质的态度也很温和，甚至还曾对人质们表示歉意。多名人质被释放，可以反映出绑架者的心态。警方也派人员与绑架者进行沟通。但首先是错误地派绑架者门多萨的弟弟与他沟通，在发现他不能履行责任后又实行了对他的逮捕，这使矛盾迅速激化。

　　在危机事件的处理中，需要充分认识到有效沟通的价值。一个成功的谈判专家，可以使危机向好的方面转化，甚至可以化解危机。好的谈判专家必须是谈判者双方信任的，处理问题的立场应该是相对中立的，应该对各方面信息有全面的了解，在对各种情况进行准确判断的基础上，还必须有灵活处理现场情况的能力和权力。在这起危机事件中，我们没有发现危机谈判专家符合这样的要求。甚至在谈判的过程中，谈判专家还不断激化矛盾。由此使危机一步步向最坏的后果发展。

　　好的谈判专家，不仅可以化解一般的人质危机事件，甚至还可以化解国家之间严重的冲突。1979年美国和伊朗之间的人质危机，美国代号为“蓝光”的武装营救人质行动没有成功，谈判却取得了好的效果。因此，如何选择和培养谈判专家成为解决危机的重要工作。香港警察局的谈判组就是一个这样的部门，它在处理许多绑架案中发挥了重要的作用。从公共安全管理的角度看，有效沟通只是一种被动的补救措施，日常防范则才是一种积极主动的化解矛盾的最有效手段。因此，在城市公共安全管理及应急机制建立上，着力点必须放在日常管理的体制和机制的建设上，必须将化解社会矛盾和维护国民的合法权益的制度建设放在最重要的地位。

　　媒体应该思考其在突发安全事件中的角色扮演

　　菲律宾总统阿基诺三世认为，这次人质事件之所以演变为最坏的结局，一个重要的原因是媒体从头至尾都对事件进行电视直播，绑架者可以通过旅游车上的电视直播，对警方的行动了如指掌。当绑架者在电视上看到弟弟被捕等情况后，才促使他朝人质开枪。这起人质事件使我们反思，媒体在突发安全事件中的角色扮演。

　　媒体在现代社会的建构过程中，扮演了日益重要的角色。建立起一个负责任的现代大众传媒，及时将突发的新闻事件向社会传播，是政府和媒体的共同职责。当危机发生后，媒体在满足公民的知情权方面发挥地作用是其他现代组织所不可替代的。由于近年来公共安全事件的多发，人们更多地关注危机事件发生后的政府的应急处置和事后恢复。媒体在帮助公众更好了解危机解决的过程，使公众形成公共安全意识，更好地预防和化解危机中能够发挥重要的作用。但怎样才能建立起以政府信息平台和新闻媒体为依托的公共安全信息平台，向社会及时发布权威的公共安全信息，对公众进行有效的引导仍然是媒体急需提升的重要能力。

　　在激烈的媒体竞争时代，直播，特别是电视直播已经成为媒体竞争的重要手段。但能否像这次人质事件中进行现场直播，使绑架者对警方的各种情况都了如指掌，从而使危机更加恶化考验着媒体的责任和能力。一般来说，媒体进行这类事件的直播，应该和警方充分合作，有选择地公布某些信息，必须尊重个人隐私，考虑到事件的有效解决和受众的接受心理。建立面向所有媒体的信息应急联动机制，以便在危机发生时迅速地协调社会力量，有效调动资源，争取最好的结果是政府的责任。2004年7月，中国长春发生的人质事件也选择了电视直播方式，事实上并不利于危机事件的有效处理。因为，危机事件的直播会对各方主体形成巨大心理压力。在公共安全危机事件中，媒体必须始终恪守自己的社会责任，不断提升自己在危机事件中的应对能力，才能适应在激烈竞争时代的种种挑战。

　　(作者系上海政法学院城市安全研究中心主任，教授)