奥巴马的亚洲政策转向

　　文_于英红

　　11月23日朝鲜人民军与韩军的相互炮击，造成在延坪岛举行护国军演的韩军陆战队员两死多伤。正在东亚访问的美国总统朝鲜问题特使博斯沃思，想必会趁此机会劝说北京不要再继续援助平壤，而刚刚经受中期选举打击的奥巴马，则会庆幸于自己没有对平壤“回归六方会谈”的试探回以热情的拥抱，反而在不久前访问首尔龙山驻韩美军基地时，警告朝鲜继续发展核武会更加孤立自己，并会造成其国内的不稳定。

　　包括慰劳驻韩美军讲话在内，奥巴马11月5日至14日的亚洲四国行，证明了他已经摆脱了任内初两年试图修补美国国际形象的审慎做法和诸多顾虑，带有明显回归小布什时期强势亚洲政策路线的痕迹。从出访“亚洲民主弧”上四国的选择到盛赞民主价值对政治、经济和社会各领域的正面辐射力，从提升印度在亚洲事务乃至全球事务中角色的承诺到在G20和APEC峰会上高调指责中国操控人民币汇率，从试图与韩国签订自由贸易协定的努力到与韩国达成的“寻求解决朝鲜问题新路径”共识，证明奥巴马面对变动了的亚洲地区秩序，有了改弦更张的规划。而随着共和党控制众议院，美国政治中的钟摆效应亦将辐射到外交领域。

　　注重亚洲盟友的战略价值

　　中国在2010年第二季度GDP总量超过日本后与周边邻国关系趋于紧张，似乎证实了西方近年来屡屡提出的中国崛起将不仅对美国构成挑战的预言。而奥巴马在中期选举3天后，以印度和印尼作为出席韩日两场既定峰会前的出访对象，虽然并非刻意“绕中国而行”(奥巴马一年前经新加坡到访过中国，而之前任内尚未访问过印度和印尼)，但由于两印分别是人口最多的民主国家和穆斯林人口最多的国家，客观上造成一种中国不受美国待见的舆论。

　　其实，美国越来越重视亚洲，正说明美国的相对地位在下降，用英国《卫报》的话说，“冷战期间那种‘美国牵一发，亚洲动全身’的时代已经过去。”考虑到近年来亚洲迅速发展的事实，即便在把主要注意力放在中东地区的小布什时期，美国也从未放弃过对于亚洲其他地区的关注。除了韩国、日本、菲律宾、泰国、新加坡等传统军事合作伙伴外，布什政府还发展了与巴基斯坦、印度和印尼的战略盟友关系，与后两国的关系甚至取得了重大突破。

　　最近两年，由于经济安全、南亚反恐和建立美国认可的东亚新秩序等议题凸显，亚洲在美国全球战略中愈发重要。可是，美国主要的战略目标必须在地区稳定的前提下才能顺利实现。在白宫看来，亚洲地区不稳定因素很多，逐个攻破似乎无解，而以地区视角综合衡量或将辟出一条新路。加入东亚峰会以及此次奥巴马造访四国，彰显了这一并不新颖的外交思路。

　　1981年曾以学生身份赴巴基斯坦和印度考察的奥巴马，此次出访南亚却没有去巴基斯坦，巴方对此颇有微词，但新德里却大为宽心。印度一直认为自己作为一个已经崛起而不是崛起中的大国，应该得到美国总统的一次专程访问，而这次奥巴马从新德里飞往雅加达的安排，并不能令印方完全满意，奥巴马回避伊斯兰堡乃在所当然。不过，在小布什时期，美国基本上已经找到了一条突破美印、美巴零和外交的路径，即在提升巴基斯坦对于南亚反恐影响力的同时，帮助印度发展全球实力，使其“成为21世纪的世界大国”。奥巴马的印度之旅，侧重于后面一点。在印度国会发表的演讲中，奥巴马肯定了前任布什在美印关系领域取得的进展，并再次强调了帮助印度成为世界大国而非地区大国的决心。在演讲临结束时，奥巴马表示欢迎印度在联合国安理会获得一个常任席。美国也做好了实施民用核合作协议的准备，这一协议是布什时期取得的重大进展。除了拿到100亿美元订单为美国劳动市场增加了5万个就业机会外，奥巴马还通过提高美国高科技产品的出口上限来获得印度民众的欢迎。

　　在印尼，因为火山灰影响，奥巴马地面停留时间很短，但是他对曾在此度过了4年快乐少年时光的国家的感情还是显而易见的。在小布什时期两国关系改善的基础上，奥巴马与印尼总统签署了经济、贸易和教育领域的协议，还签了一个军事协议。印尼正试图在东南亚地区安全体系中扮演更重要的角色，这两大协议尤其是后者，将会有助于印尼实现这一愿景。

　　在韩国，奥巴马致力于说服韩国国会批准自由贸易协定，从而方便美国牛肉和汽车大举进入韩国市场，这一努力与前任布什的用心如出一辙。但是在韩国，牛肉问题错综复杂，顾及社会稳定和执政党与个人的政治生命，李明博也不敢轻易松口，所以美韩FTA虽然早已达成，却一直未能在双方国会通过。不过，奥巴马与韩国总统李明博在朝鲜问题上取得共识，认为传统的六方会谈方案无终无果，应该另找出路。从朝鲜随后的一系列行动看，此言不虚。

　　在日本，延续了之前日美同盟旧谊的同时，奥巴马也没有忘记穿越空间敲打中国。他说：“欢迎中国在经济上崛起。重要的是，中国作为国际社会的一员要妥善行事，采取负责任的态度。”尽管2009年日本民主党执政期间立志要同美国建立平等关系，并考虑重新安置美国在冲绳岛的一个海军陆战队基地，美日关系因此生变，但是对中国、朝鲜和俄罗斯的忧虑促使美日加强同盟。首相菅直人表示：“日本国民与周边各国已意识到，美国与美军的存在对于本地区来说很重要。”就美军普天间机场(位于冲绳县宜野湾市)搬迁问题，菅直人称：“将以5月达成的日美协议为基础，在(11月28日)冲绳县知事选举后做最大努力。”针对中日渔船摩擦后中国的稀土出口受到限制，日美启动高层对话达成协议，拟共同推进稀土等资源供应多样化以及清洁能源技术开发。奥巴马还重申支持日本成为安理会常任理事国。

　　此外，奥巴马此行落脚的都是亚洲相对繁荣且民主巩固了的国家，他出访期间的演讲也频频提及这一点。在印度，他赞扬印度人民“并未受到经济发展必然以牺牲个人自由为代价的观念误导，而是通过自由公正选举产生政府，这使公民不必诉诸于武力来选择领导人；独立的司法和法治让民众能够申诉冤屈，而活跃的媒体和公民社会让声音有了表达的空间……因为民主，印度才取得了今日的成就”。在印尼，当给6000余名欣喜的印尼人讲话时，他将印尼所取得的成就归功于其政治体制，并提醒说没有自由的繁荣是“另外一种贫穷”。这些言论，似乎是与个人自由服从经济发展的“北京共识”在隔空论辩。在首尔和横滨，奥巴马高调指责人民币汇率问题，又似乎在从另外一种角度质疑北京的发展思路。令奥巴马深感遗憾的是，幕后摩拳擦掌准备一起攻击人民币问题的战友们，却在关键时刻保持理性沉默。

　　此次亚洲行，奥巴马有得有失，但不可否认的是，他基本上已回归到布什时期的亚洲政策思路上来，开始以地区为单位思考美国在亚洲的安全与经济利益。譬如，在以经济发展为压倒性任务的北京共识面前，奥巴马刻意为自由民主的美国模式辩护。此外，在印巴、朝韩问题上，奥巴马在继承前任思路的同时，也在克什米尔、六方会谈等政策上有所突破和超越。

　　变动了的亚洲地区秩序

　　奥巴马亚洲政策向布什时期政策的回归，与变动了的亚洲地区秩序密切相关。中国经济总量的迅速增长和地区影响力的提升，以及很多亚洲国家不同程度地跟随印度实行“东望”政策，让美国意识到在这一地区巩固老朋友和发展新朋友的必要性。这次战略回归并不意味着奥巴马任期初两年没有意识到亚洲的战略价值，只是方式有别而已。在此之前，为了摆脱“鹰的阴影”，奥巴马一度努力淡化布什时期一度强调的美国价值，注重多样性和包容，避免刺痛一些人的神经。但是此次中期选举后民主党在国会失势将会对外交决策层的人事安排产生影响，奥巴马希望以外交获取订单来突围经济困境，同时继续增强美国在亚洲的影响力。

　　自1991年实行“东望”政策以来，印度外交思维中的世界观念发生了战略性转变，三任总理纳拉辛哈·拉奥、瓦杰帕伊和曼莫汉·辛格都将“东望”奉为新时期外交战略的基础。印度《政治家报》前总编苏难陀·达塔拉伊在迄今唯一一部透视印度“东望西顾”战略的著作中认为，“东望”实际上仅仅处于“加强与美国经济、安全领域合作”的起步阶段。面对10余年来迅速崛起的亚洲，印度既看到了希望，也意识到了自身的地缘宿命，意识到加强自身的亚洲定位有利于增强印度在美国亚太战略中的价值分量。印度专家拉曼说，作为受到中国扩张战略威胁最大的国家，印度、日本和越南应该齐心协力商讨如何对付中国，并避免不必要的冲突。拉曼提出，三国可以考虑参照中国、俄罗斯以及一些中亚国家在数年前成立的上海合作组织而设立一个类似的组织——河内合作组织。现任总理辛格也一再申明印度的亚洲外交目标：“印度矢志于与东盟国家和其他亚洲国家合作，使21世纪真正成为亚洲世纪。”

　　经过近20年的努力，印度在亚洲迅速提升的外交影响力、潜在的市场以及政治民主化的价值追求，使印度在美国的亚洲战略中愈发显得不可或缺。经过克林顿时期的回暖以及降温插曲，到布什任内，美印战略合作已从经济领域扩展到军事领域，而曾在中国受冷遇的奥巴马更将印度称为美国亚洲战略的“基石”。随着中国GDP迅速增长，周边国家因中国在边界和海域争议中表现的自信而感受到了“地区威胁”，它们希望一个能够制衡中国的大国介入这一地区。这一需求与美国寻求的利益、价值相符合。在印度国会的演讲中，奥巴马申明了美国的全球安全目标：“美国希望寻求安全，这一安全不仅仅是美国的，还包括盟友以及战略伙伴们的。”这一宣示，进一步明示了奥巴马下一阶段亚洲乃至全球外交的调整方向。

　　国内政治的潜在影响

　　美国国内政治情势变动，对奥巴马的外交转变也有一定程度的影响，而且这一影响在其任期后两年将会愈发明显。由于内政改革受到国会共和党人掣肘，加上2012年总统大选的压力，奥巴马后期的外交将会更为积极主动且趋于强硬。

　　总统大选对美国外交政策有着周期性的影响。以总统4年任期为序，可粗略分为4个阶段：频频出错的第一年；较有作为的第二年；应该有所作为的第三年；大多难有作为的第四年。当然，不是每位总统都会循序经历这一阶段，各阶段的特点也并不覆盖全球所有地区。像小布什虽然担任总统前没有太多外交经验，却在任内在亚洲外交上进展顺利。同样没有太多外交经验的奥巴马的初两年还处于理想主义的状态，强调多元、尊重，两年后语调回归到小布什的普世价值，反对“没有自由的发展模式”；在盟友侧重点上，也在考虑利益的同时注重符合美国价值，说明奥巴马在外交上转向现实主义。

　　此外，由于美国宪法中对政府与国会之间外交权限界定的模糊，历史上双方龃龉不断。自麦金莱总统到1970年代的尼克松总统，总统的外交神话达到了顶峰，此后便开始坠落。本来，国会基本上属于纯内政的机构，但是1970年代以来迅速发展的经济全球化使内政外交之间的界限模糊，议员为关注本选区选民利益而不得不关注外交政策，同期国会也应对客观需要进行了改革，设立了相关涉外事务委员会并配备专家力量，使国会的外交权逐步复兴。此后的外交政策，很大程度上是政府和国会这两大机构互动的结果，尽管在不同议题上的互动程度会有所区别。此次国会中期选举共和党重掌众议院，意味着相关委员会的人事将会发生更迭，新国会或将更加强调人权、自由贸易议题。在人权问题上，奥巴马前两年表现得非常谨慎，但近来屡屡强调民主自由，敲打“另一种贫穷”，似乎证明政府与新一届国会在对非民主国家的看法上分歧不大。所以，奥巴马后期的亚洲政策可能会转向注重寻找美国利益与价值间的契合点。这向中国、朝鲜传递了一个新信号。