插图／勾犇

　　美国民众为何不怕政府关门

　　其实，很多国家都有批评政府的传统，包括中国。但是中国人往往是批评政府管得不好，而美国人总是批评政府管得太多。

　　文／周鑫宇(北京外国语大学公共外交研究中心研究员、美国加州州立大学访问学者)

　　4月8日晚，美国国会在最后期限到来前的一个半小时通过了年度预算案，一场围绕着联邦政府“关门”的风波总算圆满了结。两天之后的星期一，华盛顿的联邦公务员们背着公文包照常上班，就像什么事都没有发生过一样。而首都之外的许多普通美国人，恐怕这几天根本都没听说他们的国家差一点就没有了中央政府。在美国国内的一片“淡定”之中，落下的却是世界舆论的又一次惊奇不已的目光。

　　是民主监督还是政党恶斗

　　其实对世界舆论来说，美国政府关门早不是什么新鲜事儿了。据统计，从1977年到1996年间美国政府关门17次，几乎平均每年一次。最近几年美国经济不好，各级政府传出关门的消息更是层出不穷。所以，即便联邦政府最后真的关门，新闻价值也有限。这场虚惊的背后，实际上是一个更令人兴趣盎然的问题：美国人为什么总让政府关门？

　　事情本身看起来很简单：美国国会认为政府花钱太多，替纳税人舍不得，于是不批准预算。没钱政府办不了事，只好暂时停工，公务员回家“无薪休假”，等资金到位再来上班。

　　这一切看起来只是钱的问题，并且跟金融危机造成的财政困难有关。但实际上美国似乎没困难到这份儿上。在金融危机最深重的时候，美国国会痛快地花千亿美元拯救了摩根斯坦利、通用汽车和花旗银行这些私人公司，如今却宁愿眼看着涉及千万美国人公共利益的中央政府关门。美国国会这种“抠门儿”的方式实在不是缺钱能解释的。

　　如果不是钱的问题，那就是理想的问题。美国国会的共和党人相信，宪法赋予他们监督政府的权力。奥巴马政府过度开销的政策危害了美国的安全，也违背了美国自由主义的精神。因此，共和党人应该代表美国选民，对政府的危险政策说“不”。

　　从这个意义上说，美国政府可以关门，确实体现了美国政治体制设计的一种民主理想。这种民主精神就连受到阻击的奥巴马总统，也乐于赞叹。

　　然而，千万不要就此以为美国政府“关门”只是两党政治家为实践共同信仰而时常举行的一场民主仪式。实际上，这场游戏还有非常现实、无聊甚至丑陋的一面。许多时候，外界会发现两党似乎只是在为反对而反对。这次险些让联邦政府关门的财政预算案，从去年10月一直争执到了今年4月，到通过的时候，半个财年都已经过去了。可是，两党的分歧实际上只相差70亿美元——这仅仅相当于联邦政府17个小时的开支。为了17个小时的开支，而耽搁半年，这可以是一种理想，也可以是一种丑恶。

　　更让人怀疑的是这场游戏的结果，到底在多大程度上促进了美国和美国人民的利益。在4月8日的妥协方案中，两党最终决定削减财政预算380亿美元。可是，这380亿美元的预算削减几乎没有动军费、福利等大头，而是放在12%的非军事开支上，比如外交工作预算被削减了85亿美元，对外援助也大大削减。这看起来像一场政治交易：民主党不动共和党捍卫的高军费，共和党默许民主党力保的高福利。于是美国政府会继续“高消费”，也于是，像约瑟夫·奈这样担心美国外交实力下降的学者“很受伤”。这位在中国名闻遐迩的“软实力”概念的创造者，在预算案通过后愤怒地写道：

　　“国会需要认真对待减赤问题，但它也需要认真对待外交政策。过去一周发生的事情说明，它对二者都没有认真对待。”

　　政府关门，政客“伤不起”

　　其实，在大多数政治活动中，对现实利益的盘算常常是最后的决定因素。从现实的角度出发，民主党和共和党很容易通过交换达成妥协，只不过他们认为时机未到而已。但当两党拼到最后时刻，就面临一个现实判断：如果联邦政府真的关门，会有什么后果，谁受伤害更大。

　　根据美国法律规定，美国政府没钱可以“关门”，但不代表撒手不管。那些“不履行职责就会造成对人民生命和财产直接危害”的部门不能关。这其中包括军事、安全、外交、医院、空管、央行、财政等部门。

　　而在美国的联邦制度下，大多数地方管理都在州以下政府。联邦政府的职责主要有两块：一是外交和涉外安全；二是全国性重要政策的制定和执行。有趣的是，这些职能大多数是属于上述那些“不能关”的部门。

　　于是，我们看到，每次美国联邦政府关门，关的主要是国家公园、博物馆、公务员培训、政府采购等部门。只要一个美国人不是恰好在这些“事业单位”上班，那么中央政府关门对他生活的影响还没有他自己所在的镇政府关门的影响大。

　　因此，即便联邦政府短期关门，对美国政治秩序的实际冲击也是有限的。然而，对于玩这场游戏的民主、共和两党来说，政府关门的心理冲击却值得慎重考虑。奥巴马显然不愿乐见自己领导下的政府真的关张。这将导致对他领导能力的怀疑，并毁损他致力于“两党融合”的形象。当然，对于共和党来说，联邦政府如果真的关门，他们就将承担道义上的责任。

　　因此，从理论上来说，美国联邦政府确实可以关，但是绝不会胡乱关。关与不关，要看政治需要。如今的共和党显然不需要真的让奥巴马政府关门，而民主党也乐于找个台阶下。因此，沸沸扬扬的关门事件，最后的结果自然是虚惊一场、皆大欢喜。

　　美国人的小政府与大社会

　　除了三权分立、两党斗争、联邦制这些看得见的政治制度外，导致美国政府可以关门的，还有制度背后看不见的思想传统。很大程度上，美国人的思想比美国的制度更容易让外国人感到奇异。

　　2009年6月，美国加州州政府也发生了一场政府关门危机。笔者那时正好在加州一所大学做访问学者。国内的一家媒体托我采访一些加州普通民众的看法。我问了几个美国人，大多数人显然对这件事根本就知之甚少。其中有个人跟我说：“别管政府，他们总是这样。”

　　这样的采访结果会出乎大多数中国读者的预料。在中国人看来，面对政府关门，美国人多少应该感到恐慌——我们自己就会这样；要么应该面对媒体骄傲地说：“这就是美国的民主。”——也像许多中国人说的那样。然而，美国人的反映是漠不关心；同时，面对谦逊受制的政府，美国人表示质疑，甚至厌弃。

　　加州还是民主党的传统地盘。如果到中部和南部的共和党州去，很多人甚至会告诉你，政府根本就不该存在。这些不是美国的少数极端分子——看看轰轰烈烈的“茶党”运动就知道了。对政府的根本怀疑，是美国人与生俱来的政治基因。

　　美国人的政治传统与独特的民族经历有关。当最早的欧洲移民逃离宗教迫害来到北美时，他们就开始学习如何在无政府状态下生活。宗主国的国王和法律遥不可及，每一个殖民小镇上的居民，都必须自己解决治安、教育、宗教和养老问题。时光流转，到美国政府诞生时，美国的民主政治已经发展了一百多年。可以说，是先有了美国社会，才有美国政府和国家。

　　因此，美国的民主是一种自下而上的社会系统。联邦政府再强大，也管不了镇上幼儿园的“入园难”。大多数权力和责任都在基层政治组织的手中。它们不用忍受某个遥远的中央机构的干涉，但必须承担自负其责的辛苦。

　　这就说明了为什么美国人在政治上常常表现得乐观主义，对政府的态度却过度悲观。其实很多国家都有批评政府的传统，包括中国。但是中国人往往是批评政府管得不好，而美国人总是批评政府管得太多。这表现了非常本质的政治文化差异。