起跑线或许并不一样，但规则必须公开透明，

　　“你不能直接宣布：‘我儿子就是冠军。’”

　　中国周刊记者  焦东雨 北京报道

　　这是一件美国少见的“拼爹”丑闻——一名政府官员将自己的女婿安排到消防部门，工资高出这个职位标准近千美元。

　　透过这个案例，我们也可以看到美国如何防范公权力掌管者，把权力变现为利益，让渡给亲属、子女。

　　拼丢官位

　　这起“拼爹”丑闻发生在2009年美国南加利福尼亚州洛杉矶郡，郡政府二把手莎伦·哈珀把她未来女婿安插到了郡消防部门一个职位上，而且月工资还高出这一职位标准近千美元。

　　1972年就成为政府雇员的莎伦·哈珀是洛杉矶郡一位老资历的行政官员，丑闻爆出之时她已经在二把手位置上坐了9年之久。作为政府二把手，她掌管的部门共监管着约10万名政府雇员，事发时享有26万美元的年薪。

　　洛杉矶郡审计官之所以对行政二把手开刀，源自一封寄到郡举报热线的匿名信，这封信详细罗列了莎伦·哈珀在消防局雇佣其女婿埃德沃德·赖恩一事上的所作所为。

　　2009年9月，专门跟踪报道洛杉矶郡政府新闻的《洛杉矶时报》记者加勒特·希洛夫获悉审计部门对莎伦·哈珀的调查，试图拿到审计报告，并向监管办公室和郡审计主管部门递交了信息公开的申请。

　　然而忙活了几周之后，洛杉矶郡律师以公开报告将会侵犯莎伦·哈珀的隐私为由拒绝了加勒特的申请。

　　随后，加勒特通过其他途径拿到了这份7页的报告，并于2009年10月25日公开报道了审计报告的细节。

　　报道显示，郡审计官发现在消防部门雇佣其女婿埃德沃德·赖恩一事上，莎伦·哈珀有“明确的利益冲突”。

　　加勒特援引审计报告披露，时年29岁的埃德沃德·赖恩与莎伦·哈珀之女订婚时，郡政府人力资源主管迈克·亨利曾对赖恩进行过面试，随后还打电话到消防局问是否有适合赖恩的职位。而莎伦·哈珀正是迈克·亨利的上司。埃德沃德·赖恩与莎伦·哈珀之女则在随后办理了完婚手续。

　　另外，审计报告还指出，莎伦·哈珀曾命令另一名下属在消防局创造出一个新的职位，包括一份提交给郡政委员会的招聘新人请求。有工作人员后来表示，这份请求“有点不寻常”，因为没有佐证这一职位必要性的证明文件。

　　随后，在莎伦·哈珀的安排下，埃德沃德·赖恩仅在卫生局一个高薪职位上呆了半天时间，就被平行调动前往消防局一个不甚紧要的职位上，而工资则高出正常标准四分之一。

　　审计报告称，正是由于莎伦·哈珀的运作，埃德沃德·赖恩提前4年时间获得了这一高标准的工资。审计官建议郡首席行政官“考虑适当的处罚措施”。

　　洛杉矶郡审计长说：“作为首席副行政官，哈珀应该深知赢得并保持公众信任对她这个职位至关重要……她应该知道分清个人利益与公共职责的重要性。”

　　《洛杉矶时报》报道后不到两周时间，莎伦·哈珀遭到撤职与降职、减薪处理，最后以提前退休收场；而她女婿则被调换职位，以适应他的薪资水准。

　　“利益冲突”

　　在这起丑闻中，郡审计官认定莎伦·哈珀有“明确的利益冲突”。

　　审计官所说的“利益冲突”并非通常意义上的国家间或者人际间的利益冲突，此处的利益冲突是一个廉政概念，即国家公职人员的私人利益与其所代表的公共利益之间的抵触、违背或侵害。

　　为约束公职人员行为，防止公职人员公权私用、以权谋私、以职谋私，厘清公益与私利的界限，美国、加拿大、英国等国家均制定了防止利益冲突的相关法规。

　　一百多年前美国也有严重的腐败情形，二战后，美国经济进入高速发展期，政府加大对经济的干预力度，导致官员权力寻租、权钱交易现象严重。1974年，美国总统尼克松的水门事件以及副总统阿格纽受贿案，尤其引发民怨沸腾。

　　通常认为，“利益冲突”这个词开始流行于二战期间，有学者认为“利益冲突”真正成为廉政概念，正是以水门事件为标志。

　　1958年，美国联邦政府众议院就通过了一项包括政府服务道德规范的决议，其中一条要求公职人员“无论有无报酬都不得给任何人特别的照顾和特别的利益，也不得为自己或家人谋求特别的照顾或利益”。

　　1978年美国国会制定了包含防止利益冲突内容的《政府道德法》(1989年修订为《道德改革法》)。时任美国总统卡特签署该法时表示，此法将有助于使美国联邦政府变成一个公开的、诚实的、不为利益冲突困扰的政府。

　　美国联邦政府根据《政府道德法》在行政系统内部设立了附属于人事管理局的政府道德办公室。该办公室的主要任务就是防止政府行政系统工作人员出现利益冲突的情况，以及在发生利益冲突时对之进行处理。1989年，政府道德办公室升级为一个独立机构。

　　除了最为著名的《政府道德法》外，“各政府部门，各州有关部门都制定有防利益冲突的相关规定，有的就叫做‘防利益冲突法’，但那与由立法系统通过的法不是一回事，是各单位根据业务领域，制定的各自不同的划分利益冲突的规章制度，并非立法意义上的法”，美国洛杉矶加利福尼亚州州立大学政治学教授、行政领导研究中心主任马国泉在答复《中国周刊》记者的邮件中解释道。

　　在其著作《行政伦理：美国的理论与实践》一书中，马国泉教授列举了众多利益冲突的具体表现，其中排在最前列的是“自我交易和施加影响”。

　　美国政府规定，公职人员不得参与任何对其本人经济利益有直接影响或有可预见影响的政府事务，而且受此规定限制的还包括他们的配偶和未成年子女等人。

　　而洛杉矶郡二把手莎伦·哈珀的行为明显属于自我交易和施加影响。

　　民选与任命

　　对于选民选举的官员而言，一旦触犯“利益冲突”的红线，官员的政治生涯意味着可能就此完结。

　　美国实行民主选举制度，不止总统、州长、国会议员定期由选民投票产生，基层政府如郡政委员、市长、镇长等，也是选举产生。

　　当选官员在接受立法、司法、媒体等监督外，还必须接受选民监督。目前，美国有18个州允许选民投票“罢免”他们认为不称职的民选官员。自1903年洛杉矶成为第一个允许罢免的城市以来，全美各地已有两千多名官员遭到选民罢免。

　　黯然提前退休的莎伦·哈珀是郡政府第二把手，她并非选举产生，而是任命产生。但无论是选举产生的领导者还是任命就职的公务员，在他们背后，都有选民之手在控制着。

　　北京大学法学院教授、宪法与行政法研究中心常务副主任张千帆，在美国求学15年，对美国宪法颇有研究。他告诉《中国周刊》记者，那些通过考试、任命上台的行政官员，虽然没有选举压力，但他们得接受与民选官员同样的监督。另外，他们还得接受上级官员的监督，“下面做事情的行政人员，他们的上司是民选官员，后者要对选民负责，则必须保证他的手下遵纪守法”。

　　重压之下，美国的官场形成了与中国官场截然不同的风气，“美国并不看重人情因素，你只能靠自己能力，通过考试和以后工作中的表现来证明自己、超越他人。家庭的因素确实比较小。如果当爹的掌握有一定的公权力，那他必须得守法，他不能把这个资源就给了自己的儿子亲人，这肯定是违法的。”张千帆说。

　　这也导致了美国的官二代很难直接从父亲那里获益。“在涉及国家资源分配，尤其是公权力分配时，美国强调形式上的平等，即无论出身如何，都必须平等竞争，获得选票……最关键是要有一个公平竞争的规则，尽管实际上起跑线并不一样，但至少要保证终点是一样的，你不能直接宣布‘我儿子就是冠军’。爹能决定起点，但决定不了终点。比如小布什，如果他不成气候，老布什再怎么提携也没用。”张千帆教授举例说。

　　举报热线与审计

　　一旦有官员敢于冒犯“利益冲突”，将公共权力直接转化为个人或家属的利益，美国亦有完备的举报和审计机制。

　　前文中洛杉矶郡的莎伦·哈珀就是被匿名信检举，引发审计官调查的。而对为公共利益而承担风险的举报者，国家也积极鼓励且立法给予保护。

　　1958年，美国联邦政府众议院通过的一项包括政府服务道德规范的决议中，就有一条“一旦发现腐败行为，立即予以揭发”。

　　“在人事管理上，美国各个单位都有很多防止出现利益冲突的具体条文，绝大多数人都清楚什么是利益冲突。这也就是为什么会有人去举报。”马国泉答复《中国周刊》记者说。

　　美国历史上最知名的举报人就是水门事件中，向《华盛顿邮报》记者披露水门事件内幕的“深喉”——时任美国联邦调查局二号人物马克·费尔特。1974年尼克松黯然离职，但“深喉”一直隐姓埋名30多年，直到2005年才通过《名利场》杂志公开了身份。

　　为鼓励和保护举报人，美国国会在1978年出台的《公务员改革法》中，加入了保护举报人的条款，并设立特别检察官办公室保护知情举报的政府雇员。

　　1989年又出台了专门的《知情举报人保护法》，举报人无论向特别检察官、本单位督察长或新闻媒体等检举揭发，都受该法保护。

　　特别检察官、督察长等都是美国政府系统内部，承担内部监督功能的职位，涉及审计功能的有政府责任局和督察长办公室等。

　　政府责任局是为国会服务的非党派独立机构，除总部设在华盛顿外，在各大城市也设有办公室。审计长主持该局工作，任期长达15年。该局有3300多名专业工作人员，包括项目评估、会计、法律、经济等方面的专家。

　　1978年，时任美国总统卡特签署《督察长法》，在联邦政府设立独立的审计和调查办公室，目前设在各部门的督察长办公室达58个。督察长的工作是开展独立、客观的审计、调查、视察和评估，其目的之一就是防止欺诈浪费和滥用权力。其具体工作之一，就是接听针对政府官员的匿名举报和投诉。

　　马国泉教授告诉《中国周刊》记者，洛杉矶郡一案中的审计官则来自设在郡政府内部的审计处，该机构负责郡政府工作人员的行政道德。

　　信息自由与媒体监督

　　虽然政府设立了多种监管机构，仍不足以保证对官员行为的监督。对权力的监督，还需要来自权力之外的力量。

　　美国宪法之父詹姆斯·麦迪逊说过，“一个信息不普及的，或者无法去普及信息的所谓的人民的政府，只能是一场闹剧的开头或者是一出悲剧的序幕”。

　　要监督政府和官员，防止他们滥用权力、以权谋私，需要社会大众、舆论媒体等外部力量的监督。做到这一点，首先要实现的是公民的知情权。

　　1966年，美国国会通过《信息自由法》，根据这项法律，任何人，包括美国公民、外国人、各种组织机构等，都可以向政府部门提出信息自由法申请，以查阅政府的各种文件记录。

　　1974年，美国国会通过信息自由法修正案，加入了对政府部门决定进行司法评审，收缩某些豁免范围，禁止政府部门超额收费，以及政府部门必须在10天内对申请作出答复等内容。

　　1996年，电子信息自由法修正案出台，要求联邦政府各部门此后的记录必须有电子版，以方便公众通过电脑查阅。

　　另据《政府道德法》，各级政府官员每年都必须填报财务公开报告，而且必须包括配偶和未成年子女的收入状况、来源、性质等。

　　但法律也允许一些信息可以获得豁免权，前述《洛杉矶时报》记者希望获得洛杉矶郡审计部门关于莎伦·哈珀的审计报告时，就被以“会侵犯隐私”而拒绝。政府机构一旦试图掩盖同僚的过错，则会引发新闻记者们更加无孔不入的调查。在新闻自由的环境下，上至总统尼克松下至郡二把手，都难以屏蔽自己的丑闻。

　　在美国，新闻媒体通常与立法、司法、行政三权并列，被称为第四权力。美国宪法修正案(权利法案)第一条，就规定“国会不得……剥夺言论或出版自由”。保证了新闻媒体报道的自由，才能在一定程度上终结政府既当运动员又当裁判员的把戏。

　　在这样的“游戏规则”下，在美国，“拼爹”就成为危险的举动。 

　　(特别感谢美国洛杉矶加利福尼亚州州立大学政治学教授马国泉的帮助与支持)