铁道部的历史——1970-1975曾同交通部短暂合并

1950年，铁道部长腾代远在石家庄车站和干部交谈

1945年解放军组建首支武装护路部队，被称为铁道兵。由中央军委指挥的这支部队或可被看作铁道部最早的前身。1949年10月1日，中华人民共和国宣告诞生，设置中央人民政府铁道部，系最早的政府部门之一。

　　 滕代远被任命为中央人民政府铁道部部长，吕正操、武竞天和石志仁同时被任命为铁道部副部长。原来军委铁道部转变为中央人民政府下属机构国家铁道部。其中，部长滕代远兼任铁道兵团司令员，对铁道工作进行全面领导。

　　 1954年9月，中央人民政府铁道部即告结束，将原中央人民政府铁道部改为中华人民共和国铁道部，接替相关工作，成为国务院组成部门。后来，除1970年至1975年间与原中华人民共和国交通部、中华人民共和国 邮电部合并成立新的交通部之外，一直延续至今。

铁道部的历史——1984年数十万铁道兵并入铁道部

资料图：中国人民志愿军铁道兵在朝鲜

中国历史上有一支特殊的铁路部队——铁道兵，前身是1945年8月有四野在东北组建的一支武装护路队伍，后改为东北民主联军护路军。1953年9月9日 ，中央军委正式决定组建铁道兵领导机关，从此，铁道兵正式作为一个兵种列入 人民解放军列。1954年3月5日，铁道兵司令部正式在北京成立，最多时铁道兵总兵力达40余万人。

　　 铁道兵在解放战争、抗美援朝战争、抗美援越战争中，为抢修、抢建铁路，保障钢铁运输线畅通无阻，立下了丰功伟绩。 在国家铁路建设中，铁道兵先后修建了成昆铁路、贵昆铁路、襄渝铁路、东 北林区铁路、新疆南疆铁路、青藏铁路和北京地铁工程等大型铁路，立下了汗马功劳。

　　 1984年1月1日，铁道兵部队集体转业并入铁道部，铁道兵各师分别改称铁道部各工程局。 例如，铁道兵第一师于1948年7月组建，1950年11月6日参加抗美援朝，1984年1月改编为铁道部第11工程局，1999年更名为中铁第11工程局。

铁道部的历史——被指“独立王国”

中国的铁路检察院和法院已经存在了几十年

中国的铁路司法系统起源于上世纪50年代初，是学习当时苏联的体制建立的 。1953年，天津铁路沿线专门法院和天津铁路沿线专门检察署成立。这是全 国铁路系统中设立的第一个铁路专门法院和铁路专门检察署。随后，按照铁 路局的布局，全国设立三级铁路运输法院、检察院。

　　然而，当1987年要撤销各个铁路局的法院和检察院并划归地方时，各相关省 的检察院、法院均表示反对。一位铁路法院人士告诉记者，因为铁路线路太 长，流动性大，有特殊性，如果地方检、法各管一段，会造成大动脉梗塞。 于是，铁路系统依旧保留着司法系统，并形成了今天的局面，业务上由地方 检察院、法院指导，人财物属铁路系统管理。

　　南开大学周恩来政府管理学院博士贾义猛指出，铁路部门过去集中了公检法 军事(公安、检查、法院、军事、事业单位)多个系统，成为独立王国，现在 到了必须加快改革步伐的时候了。因为每年铁路近万亿的投资，在政企不分 的情况下，很难实现有效监督，也难以保证不出问题。

铁道部的改革——1986年“大包干”

原本下放的权限也以安全为由收归铁道部

1986年，时任铁道部部长的丁关根提出铁路系统内部“大包干”的方针，将原本收归于铁道部的财务、劳资、人事等权力直接下放到各地路局，试行铁路行业的经济责任大包干。“当时的情况比较简单，整个环境气候都在支持改革，铁道部也积极响应。”一些当时的干部回忆称。

　　 “大包干”显然是效仿了当年颇为流行的改革方式，也得到了上层领导的肯定。邓小平在听过丁关根的改革汇报后，沉默半晌道：“让铁路闯一闯。”彼时的中国铁路共拥有职工320万人，固定资产上千亿元，外电评价此次改革为“中国最庞大的企业，迈出了关键的一步”。

　　 铁道部希望通过改革来解决财政上对国家的过度依赖，进而获得更多自主权，激发创新和积极性。根据“大包干”方案，铁路不再将全部运营收入上缴中央，而是以承包责任制的方式每年上缴5%的营业收入，其余全部收入归铁路系统。同时丁关根还承诺，计划在“七五”期间要使客运量增长45%，货运量增长71%，修建新线、复线、电气化铁路近万公里，铁路机车车辆方面的工业投资接近前35年国家在这方面投资的总和。

　　 然而，频繁的安全事故不仅影响了中国的铁路形象，也客观上阻断了1986年的铁路改革之路。在丁关根引咎辞职后，“大包干”一事也再无人提及，原本下放地方路局的权限也以安全生产为由统一收归铁道部。多年后，回忆起1980年代的改革尝试，不少退休干部都惋惜而遗憾。“如果当初老天给点运气，让改革成功，铁路今天可能就是另外一个模样。”铁道部一老干部感慨道。

铁道部的改革——“网运分离”和“网运合一”

资料图：大秦线上的山西装车站起运的煤车

“网运分离”——2000年权力下放反出现亏损

2000年前后，规划院受时任铁道部部长傅志寰指派，拟定一份《铁路体制改革方案》。不过这份方案从来没有对外公布过。在铁路系统内，科研出身的傅志寰素有“书生部长”的称号，他对铁路技术和体制的改革也甚为积极。据铁道部多位干部回忆，傅志寰对铁路改革的最大贡献在于，明确提出了“网运分离”的改革方案。

　　 “网运分离”是指成立国家铁路路网公司和数家客运、货运经营公司，将国家铁路路网基础设施与铁路客货运输运营分离开来，以市场化手段打破铁道部“政企不分”的格局。“网运分离”并非铁道部的首创，欧美国家在铁路管理和经营上大都采用此方式，区别在于部分国家选择网运分离，部分国家选择网运统一。

　　 1998年开始，受到财政赤字等问题的影响，铁道部对柳州、南昌、呼和浩特和昆明等铁路管理局开始实行“资产经营责任制”试点改革。一年后，此种制度被推广到了整个铁路运输产业。所谓“资产经营责任制”是指铁道部将部分权限下放到各地路局，在允许地方自主经营的情况下，以是否能自负盈亏来考核地方路局领导。同时，铁道部还在各地路局组建了客运公司，试行“网运分离”模式。

　　 这场轰轰烈烈的权力下放很快被否定，有消息传出客运公司成立后，各地铁路局亏损反而愈发严重，仅郑州铁路局一年就亏损近7000万元。郑州铁路局一退休干部称，当初搞网运分离，外界一致看好郑州铁路局。但实际的情况是“客运公司是独立出來了，但运输调度权还是在铁道部手里。在运力吃紧的时候，本来拉运输肯定赚钱，但上面有意增加客运，这样一进一出，肯定要赔钱。”

　　 此外，客运公司的成立还加剧了各路局潜伏多年的内部矛盾，引发了内耗和争斗。据该干部回忆，客运公司成立后开始和各车站发生利益争夺，“归根究底还在于铁路系统内机构冗杂、各部门利益纠缠不清。客运希望旅客上车补票，这样就能获得收入，车站当然不愿意。”为了争夺客源和票价优势，郑州铁路局客运公司还发生了职工围攻客车甚至殴打领导的事件。

　　地方试点的失败和国务院的沉默，让铁道部不得不重新开始考量改革的方案。

“网运合一、区域竞争”——2003年因怛心行业太分散而搁置

2002年，傅志寰通过关系联系上世界银行，邀请后者独立完成一份铁路体制改革的方案。世界银行铁路问题首席顾问汤普森在实地调研分析后，颠覆了铁道部一直热衷的“网运分离”方案，提出“网运合一”模式。他借鉴美国和加拿大的铁路运营方案，建议铁道部成立国家铁路总公司，代表国家行使铁路经营职能。在总公司之下，再组建多个铁路运输集团公司及铁路建设投资公司开展区域性竞争。

　　 “我并不是认为网运分离不好，但中国的实际情况是，如何在保证铁道部对资源和财政的控制下，实现内部合理竞争机制。因此，美国的模式更适合那个时期的中国。”汤普森解释道。“我还建议中国铁路能够放开对私人资本的限制，作为另外一个绝对垄断的铁路案例，印度铁路也已经开始尝试放开私人投资铁路事业。”此外，汤普森还建议铁道部尝试票价改革，以缓解铁道部财政收支上的压力。

　　 该方案被认为是对铁道部震动较小、改革成本也较小的一个现实方案，得到一些业内人士的赞同。2003年，铁道部再次向国务院提交新的铁路改革方案，内容即是“网运合一、区域竞争”模式，但国务院依旧对此没有明确表态。

　　 一位铁道部退休干部则告诉早报记者：“铁路改革不像大家想得那么简单，当时很多老同志到铁道部和国务院提意见，不支持改革。”该说法得到了中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹的确认，张昕竹称：“铁道部的一些人反对改革，理由是，铁路在中国是朝阳产业，仍然需要大量投资，需要集中力量办大事，不能因为体制改革而使行业太分散。

　　 另外，体制变了会影响协调问题，最后影响运输安全问题。有的还提出一个很有意思的理由，认为政企分开后，铁道部控制力可能会减弱，一旦国家有危难，会影响国家国防安全。”“我个人觉得，可能是决策层被这些理由打动了，认为客观上铁路还是要继续大力发展，怕改革可能会出问题，所以铁路改革就搁置了。”张昕竹说。

铁道部的改革——2005年撤销分局

随着新体制推出，北京铁路分局告别历史舞台

“撤销分局、跨越式发展”——未触能及改革实质

2003年刘志军晋升为铁道部部长。从刘志军的话语中，人们不难理会到其对铁路工作的根本看法，即用发展来取代改革的进程，用发展来解决一切问题。果然，他在后来提出了中国铁路未来“跨越式发展”的理念。刘要求铁路上下用最短的时间、最少的环节和最低的代价，实现中国铁路的全面现代化，赶超发达国家水平。

　　 秉承“跨越式发展”理念的指导，刘志军时代的中国铁路集中一切资源开展硬件建设，但改革并非完全被抛开。期间，铁路最大的一次内部改革发生在2005年3月18日，全国41个铁路分局全部被撤销，铁路从“铁道部-铁路局-铁路分局-站段”的管理体制，直接进入“铁道部-铁路局-站段”的三级管理体制。

　　秉承“跨越式发展”理念的指导，刘志军时代的中国铁路集中一切资源开展硬件建设，但改革并非完全被抛开。期间，铁路最大的一次内部改革发生在2005年3月18日，全国41个铁路分局全部被撤销，铁路从“铁道部-铁路局-铁路分局-站段”的管理体制，直接进入“铁道部-铁路局-站段”的三级管理体制。

　　 在社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹看来，对铁道部而言，类似的内部挖潜和改革实为“消极改革”。“在我看来，这些改革都属于内部改革，还缺乏管理体制方面的根本性改革。这些内部改革的目的就是为自己赢得时间，延缓体制改革的步伐。某种程度上是在维护其垄断的合法性。”铁路垄断的复杂性在于，存在行业垄断，可铁路职工的待遇却没见得好，“这种状况与管理者独断专行、追求政绩的品行有关。”

　　 有专家坦言，铁路部门的改革只是在内部，在管理体制方面没有根本性的改革，因此没有触及铁路改革的实质———打破部门垄断和政企合一。

“大部制改革”——2008年因高铁项目和雪灾不了了之

2008年，基于我国政府部门设置较多，削弱了政府的决策职能，不利于集中统一管理等原因，国务院决心开展大部制改革。此时，有关交通部、民用航空局、邮政局和铁道部合并成立大交通部的传闻甚嚣尘上。但是，时任铁道部副部长的陆东福表示，铁路在促进区域协调发展、国土开发、国防建设和维护国家民族统一方面作用明显，基于国情和铁路特性，“保留铁道部，有利于现阶段发挥体制优势、资源优势、机制优势，集中力量又好又快地办大事”。

　　 当时，除了将要上马的高铁项目这一重要因素外，2008年的一场雪灾也为铁道部找到了保留下来的理由和注脚。2008年1月10日，中国南方地区出现大面积雨雪天气。据媒体报道，最高峰时刻广州火车站曾滞留聚集近200万人，旅客情绪一度不稳定，曾发生骚动、人踩踏人的事件。事后，一位省部级领导公开感慨称：“如果不是铁道部从全国各地调内燃机车来广州，滞留在广东的旅客就出不去。这次雪灾充分说明铁路需要高度集中，铁道部没办法放权，绝对需要全国统一。”

　　 尽管不少人大代表曾呼吁铁道部给出改革的时间表，但在2008年“两会”落下帷幕后，此事再也无人提起。

铁道部的未来——真正落实大部制条件已经成熟

资料图：中华人民共和国交通部大楼

5年前，我国构建“大交通体系”的意图就十分明显，但铁道部没有纳入改革范畴。国家行政学院教授王伟说，从他接触的铁道部官员中，不乏对交通大部制有积极的认识的人，也了解交通综合管理体制是一个总趋势，需要真正落实大部制。

　　 不少专家表示，铁道部并入交通部的条件已经成熟，此轮大部制改革中，铁道部或将被撤并。不过，全国人大代表、铁道部长盛光祖昨日接受南都采访时表示，目前没有这个消息。铁道部副部长陆东福接受采访时则表示，目前仍未确定，仍需等待表决。

铁道部的未来——改革方向，政企分开

盛光祖说政企分开以后更有利于企业

铁道部部长盛光祖认为，实际上，目前各个铁路局现在就是企业。他说：“我们一直把铁路局当成企业而不是政府部门。”铁道部合并到交通部只会更加有利，政企分开以后，更有利于企业研究市场的规律，适应市场的要求，更好地为市场、旅客客运服务，更有利于自身的发展。他说，“铁路改革肯定是要向政企分开的方向发展。”

　　 当回答“有人说您会是最后一任铁道部部长，您怎么看？”的问题时，盛光祖说：“是不是最后一任铁道部部长并不重要，根据国家的需要。国务院机构体制改革方案，会在两会上公布出来，我现在也不清楚。”

拓宽融资渠道吸——吸引民间资本

知情人士透露，为了进一步拓宽铁路建设融资渠道，广泛吸引社会资本投资铁路建设，目前铁道部酝酿设立的铁路发展基金总体思路是，在保证国有控股及统一运营管理的前提下，通过出售股权，来设立多元投资主体的铁路发展基金。该基金的作用是使得民间资本以购买优先股的方式投资铁路，如果这一基金能够发挥作用，则将搭建起民间资本可投资铁路的投资平台。

结语：

　 有消息称，为了改革后的铁路总公司能够“轻装上阵”更好参与市场活动，在进行机构改革时，铁道部2.6万亿的债务可能将由国家买单，这样一来，铁道部改革后的铁路总公司没有太多债务负担的话，将更有竞争力，没有巨额负债，设立的铁路发展基金也将更有吸引力。