作者：梁超 来源：公号“錄音筆”(微信ID：recorder2016)
10月27日发布的中共十八届六中全会公报，将监察机关与人大、政府等并列提出，在中央文件中这属首次，专家称此举意味着新的国家监察体系的建设已提上中央议程。
公报原文的表述是：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督”。
中国政法大学副校长马怀德对《録音筆》(微信号：recorder2016)解释说，未来国家监察体系与香港、澳门的廉政公署在职能上可能会比较接近。
新的国家监察体系建设，更早时候已出现在高层话语中。
2016年初，十八届中央纪委六次全会召开。习近平在讲话中提到，“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”，“要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。
《録音筆》：十八届六中全会公报将监察机关与人大、政府并列提出，这是为什么？
马怀德：实际上，在此之前的十八届中央纪委六次全会，习近平总书记就提到过“要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。
这次将建监察机构与人大、政府并列，表明了在从严治党的背景下，这是要强化监察机关的作用。
长期以来我国的国家监察机关是政府的职能部门，是行政监察部，主要是按照《行政监察法》规定，对行政机关特别是政府及其政府任命的工作人员进行监督。所以监督范围比较窄，不能涵盖包括检察院、法院、公立学校老师、公立医院医生等在内的公职人员。跟党的纪律检察机关所监督的对象和范围是不一致的。这需要统筹、配套，保持它们在职能上的一致性。
《録音筆》：这将意味着什么？
马怀德：从我国监察机关的发展进程来看，实际是在做一个选择：是要继续保留原有的政府职能内的监察机关，还是从政府部门中脱离出来，变成一个与政府部门相平行的监督机关。
从现在趋势来看，我认为比较明显的是要形成“一府两院一委”的监督机制：在修改了《行政监察法》之后，改革国家监察体制，中央设立国家监察委员会，如同公报里面所说的，各级党委要支持各级人大、政府、监察机关、司法机关，依法履行对公务人员监督的职能。以后的监察机关就应该是与其他的国家机关相平行，成为相对独立的行政机关，能够更好的发挥作用。监察机关在监督手段、方式更加完善之后，能够对人大、政府，包括政协等都进行有效的监督和监察。
《録音筆》：建设新的国家监察体制，需要具备什么基础？
马怀德：这种国家监察体制的改革，要与法律的修改相衔接。
过去的《行政监察法》监察范围较窄，监察职能有限。现在要在这个基础上，拓展职能，改变体制上的隶属关系，形成一个相对独立的国家监察委员会或者国家监察机关。这需要尽快修改法律来完成的。也为下一步的监察体制改革和监察机关充分履行监察职责提供法律保障。
要做好纪检监察机关与行政监察机关职能的配套工作，还要做好党内法规与国家法律的衔接。
《録音筆》：除了修订法律，还需要从哪些方面入手准备？
马怀德：修订法律，首先确定体系制度的依据和行使权力的依据 。
其次是机构重整或整合。目前来看，现在的监察部、各级监察机关是政府的职能部门，需要脱离出来。比如说跟最高检察院的反贪污贿赂、预防犯罪等相关职能相结合，甚至可以考虑跟审计机关的职能相结合。重新整合一套整体细化的国家监察机关，上至中央，下至地方，各级都应该设置这样的监察机关，与同级人大、政府、法院、检察院相平行。
所谓体系，就是要让他们正常地发挥职能。有了法律依据，有了相应的机构，还需要确保机构如实地按照宪法和法律来履行监察职能。这就牵涉到监察机关及其工作人员，他们需要转变观念，需要加强自我监督。
我们常说“信任不能代替监督”，监督者也需要监督，这种监督就像六中全会所说的是一种体系：党委的全面监督、纪检部门的专责监督，工作部门的职责监督，以及党组织的日常监督。国家的这种监察机关，也应该接受上述提到的党内的监督，此外还要接受党外监督，比如舆论监督、人民群众的监督等。
随着职能的重新配置和调整，还要修改和制定配套法律法规，健全国家反腐败法律体系。比如像《审计法》、《检察院组织法》、《刑事诉讼法》可能都需要做一些相应的调整。
《録音筆》：国内外的经验，对建立新的国家监察体制有何借鉴意义？
马怀德：监察机构的设置，国内外差异比较大。有的设专门机构，有的由不同机构分别行使相关职能。比如北欧国家有议会监察专员，它的这种监督职能非常窄，权限不大。不过像香港、澳门的廉政公署，是特别行政区内的特殊制度，它相对权力较大相对独立，既可以日常监督，也有对刑事案件、对职务犯罪的调查权。
从目前看，我们考虑建立的国家监察委员会或者国家监察体系与香港、澳门廉政公署的职能比较接近。
比较成功的经验，要建立一个良好的监督体系首先还是要通过立法，来保障监察机关行使监察权的独立性和权威性；第二个是要对国家权力运行进行全面监察，对象和范围都应该广泛；第三是要赋予监察机关更加有效的监督方式。
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