外行看不懂，内行说不清。预算审查——何时由程序而实质

　　“现在政府向人大报告的财政预算报表，没有把年终最终执行数与年初通过全体人大代表审议的上报预算数进行比较，使年初预算成为摆设，这不能不说是对预算法律地位的藐视！”在日前一场主题为“加强和改进人大预算审查监督工作”的座谈会上，预算、决算“两张皮”问题成为焦点。

　　这是省人大首次就预算审查举行专题座谈，参会者大都为省人大各专委会负责人，

其中多人有长期从事财经工作的背景。

　　2002年起步至今，尽管四川不乏率全国先河之举，但实现由程序性审查向实质性审查的“一跃”尚需时日。座谈中，委员们直击当前我省人大预算审查监督5大缺陷：

　　预算编制不细，“外行看不懂，内行说不清”。目前，政府向人大报告的预算草案一般只列大类，就几张表。在总预算中，补助下级的支出数也通常只是一个大数，没有细分具体项目，代表们难以进行实质性审查。

　　预算约束力不强，预算和决算“两张皮”。今年7月对部门决算的审查结果表明，2004年人代会审查批准的23个部门收支预算都发生了变动，其中9个部门支出决算数是预算的2倍以上。23个部门汇总的收入决算数比年初预算数增加53.5亿元，增加数占年初预算的55.8%；支出决算数比年初预算数增加34.9亿元，增加数占年初预算的36.6%。

　　对预留资金、专项转移支付资金、超收收入等重点资金监管乏力。超收收入安排使用未报经人大审批，影响了政府预算编制的质量和准确性，也影响了人大批准预算的严肃性、权威性。

　　资金使用效益不高。2004年7月，中央巡视组来川视察部分国债项目时发现，第一批国债资金投资建设的11个垃圾处理项目，有8个不能正常运行；2003年国家审计署对全国28个省（市、区）的526个利用国债资金建设的城建环保项目建设效果审计结果表明，269个不符合要求的项目中，我省有56个。

　　预算透明度不高。提交各代表团审议的预算草案有限，很多代表看不到预算草案，只能就预算报告发表审议意见；经人代会审查批准的预算也未向社会公布，广大纳税人无法监督资金使用情况。

　　与会者同时坦陈，造成上述缺陷的原因很多，有的涉及现行法律法规的改进和完善，但是有些问题，可以在“借鉴省外有益做法”的基础上，着手有重点地加以改进———突出对预留资金的监督，逐步降低预留资金比例，要求对执行中因特殊情况需要追加安排支出的，必须报同级人大常委会审查批准。

　　进一步规范专项资金分配，完善专项资金拨付程序,对涉及广大人民群众切身利益的专项资金安排情况及时向社会公布。

　　突出对公共支出的监管，采取措施解决财政供应在竞争性、盈利性领域的“越位”问题，以及在基础教育、社会保障、环境保护等方面的“缺位”和“不到位”问题。

　　突出对超收收入的监督。严格实行超收收入使用审批制度，即在当年年底前，政府财政部门应编制落实到具体部门和项目的超收收入使用方案，由政府提请同级人大常委会审查，经审查批准后安排支出。

　　同期声

　　细节是“魔鬼”。———省人大常委会副主任马开明引用时下流行的一句话强调，今后人大预算监督工作要向具体化和细化的方向转变。

　　上个礼拜我到重庆市出席川渝审计理论与实务研讨会。会上，我提出，凡是经过人大批准的预算，就必须对政府进行监督。这是国家权力机关永恒的主题。我批准的预算，你执行得如何，这就是绩效制度。

　　———省人大常委会委员熊珩在谈及加强人大预算监督审查时的一段话。他认为目前财政资金“使用效益很差，损失浪费很大”，对财政资金开展绩效审查是方向。

　　要有一种理念：向人代会和常委会报告预算的执行情况，不是给这个机关报告，是向人民报告。否则，报告也就失去了意义。

　　———省人大常委会委员郭晓黎呼吁增强预算透明度，强调只要是财政的钱，无论来源于何处，都要纳入预算管理范围，接受人大的监督。

　　审计部门的监督，是目前公认最有效和最具影响力的监督，但基本上也是事后监督，多为亡羊补牢。

　　———省人大常委会委员李之侠谈及预算监督不力时如是说。