欣弗事件政府监管制度反思与革新

　　□本报特约撰稿人 宋华琳

　　缺位的监管领域

　　《法制早报》记者调查发现，这些药品，在安徽华源药厂生产，然后简直是畅通无阻地分散到全国各地。只要10块钱甚至更低价钱，它就属于需要它的人。可怕的是，它随身携

带的只有一张证明，由厂商质检科开出的“合格”质检单。凭借这张单据，它成功越过了这些出事省份的药监局，安全抵达病人手中。当然，同时抵达的，还有不安全和死亡。

　　人们惊呼，为何发生这种

　　在世界各国，许可制度构成了药品监管体系的核心部分。但在药品许可的过程中，企业申报资料弄虚作假的现象也屡见不鲜。在二十世纪六七十年代日本发生的氯喹药害事件中，小野药品工业公司只是让10名患者服用了受试药物，而且没有设药品临床试验规范所要求设立的对照组。当时日本的许多科学家们接受了医药企业的贿赂，从而炮制根本不存在的试验结果，发表了数以百计的支持氯喹治疗肾炎药效的“伪科学”的科学论文，向厚生省申请药品许可时，这些制药公司隐瞒了自己已掌握的药品不良反应信息，而从容获得许可。当然其间深层次的原因，也和日本药品监管中存在的“回旋之门”不无关联，日本厚生省的几任药品管理高官，离职后先后“下凡”到山之内、中外制药、藤泽制药谋了优裕富足的职位，而氯喹事件中涉及的最主要厚生省官员Kinji Toyoda，退休后也摇身一变成为了制药业协会的主要成员。这恐怕也是他们在监管中对企业网开一面的动力所在了。

　　与美国类似，在我国的药品审评过程中，也分为形式审查和技术审评两个环节。由药品审评官员来负责形式审，去审查申报资料项目是否齐备，格式是否正确，有无表面瑕疵；由国家食品药品监督管理局以及各省的药品审评中心，以及从专家库中随机遴选的专家，对技术问题进行审评。但是需要指出的是，我国制药企业在申报过程中，炮制数据伪造原始材料的现象依然时有发生。我们目前的药品审评更多的是以书面审，即“审材料”为主，但这样无法确保材料上信息是否真实准确，是否能够重现，是否能为试验所支持。所以在未来应当引入对申报企业和品种的现场检查和随机抽查制度，从而让药品许可制度真正发挥实效。

　　同时许可证的颁发并不意味着药品监管过程的终结，药品监管是一个动态的连续过程。在欣弗事件中，华源公司生产的这几个批次药品可能存在着交叉污染。而在此之前，药品监督部门非但没能对华源公司进行定期检查和不定期的抽查，而且从互联网上的报道可以得知，在去年有关部门还“对安徽华源医药股份有限公司依法经营，规范管理给予高度评价”。这则新闻多少有些冷

　　制药公司垄断药品信息局面待打破

　　欣弗事件发生并成为新闻媒体聚焦的焦点之后，各省市关于克林霉素磷酸酯不良反应的报道才纷至杳来，而之前却很少有该药不良反应的报道。制药公司作为信息的初始来源，依然垄断着关于药品安全性以及副作用的信息。企业追求利润最大化，缺乏公开药品副作用和不良反应信息的激励。

　　截至8月10日上午9时，因注射欣弗导致死亡已有9人。假设，此次药品的不良反应能在畅通的信息发布渠道得以公开，或能及早将伤亡降到最低。

　　实际上，第32届世界卫生大会通过的《阿拉木图宣言》中明确指出“健康权是一项基本人权”。公众有接近和获知药品不良反应信息的权利。在美国，食品和药品管理局的药品不良反应报告收集主要依赖于两大报告体系，即企业的强制报告系统和Med Watch的自愿报告系统。根据美国联邦食品、药品和化妆品法的要求，为了获得药品上市前实验未能发现的罕见的、潜在的或长期的药品不良反应，要求研制人、生产商、包装商以及分销商要在15个工作日内向美国食品和药物管理局(以下简称FDA)报告所有严重的意外的药品不良反应。此外，任何批准的新药品和生物制品，在上市后前三年的每个季度都要向FDA提交定期报告，并且可以提交跟进报告，以提供对不良反应的最新认识。同时药品监管部门在对这些报告和数据的分析整合基础上，通过发布药品不良反应信息通告的方式，来发布药品安全信息，提示药品生产企业、医务工作者以及公众来注意这些信息。

　　我国药品管理法第71条规定：“国家实行药品不良反应报告制度。药品生产企业、药品经营企业和医疗机构必须经常考察本单位所生产、经营、使用的药品质量、疗效和反应。发现可能与用药品有关的严重不良反应，必须及时向当地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门和卫生行政部门报告。” 类似的规定确立了药品生产经营企业以及医疗机构的强制报告义务。

　　但根据我国目前的药品不良反应报告制度框架，一旦出现药品不良反应事件，应该由企业、医疗机构或个人向省级药品监督、卫生管理部门或同级药品不良反应监测中心报告，然后这些省级机构再将药品不良反应信息向国家食品药品监督管理局、卫生部以及国家药品不良反应监测中心报送。

　　设想总比操作起来容易，更何况，夹杂着利润的干扰，政绩的考虑，层级上报的动力能有几何实在无法揣测。

　　在目前的科层体系下，对地方监管机构的考评指标，往往包括假劣药品案件的数量，违规经营的数量以及药品不良反应的多寡，在这样的背景下，地方机构也缺乏报送药品不良反应信息的激励；而且我国的“国家药品不良反应监测中心”目前只是在“国家食品药品监督管理局药品评价中心”的旁边多挂一块牌子，作为监管机构的附属事业单位，要想担负起对药品不良反应报告的监督管理职责重任，在人员、经费乃至信息网络等方面都依然存在着不小的差距。

　　因此，如何建立一个不受行政力量和利润机制驱动，覆盖全国的药品不良反应信息监控网络就迫在眉睫。健全不良反应信息常规发布机制，以及严重事态的发布机制，通过及时全面完整的信息公开来保护公众的知情权，克服他们所处的信息劣势地位。

　　不可忽视的药品说明书

　　早在2003年12月，国家药品不良反应监测中心曾发布信息通报，提示克林霉素注射液可引起严重不良反应——胃肠道反应、过敏反应，也可出现肝功能异常、肾功能异常等。但遗憾的是，这些不良反应信息并未能及时全面完整地出现在此后生产的克林霉素注射液说明书之中。

　　我们正步入一个复杂化的时代，每一个人利用自己的知识去鉴别是否对自己有利的东西，成为一种基本的常识。

　　在药品这样一个高度科技化专业化的领域里，离开了标签和说明书，再高明的普通公众，也无法去正确服用药品。从学理上看，药品标签和说明书，是企业就自己生产经营的药品提供相应信息的行为。这通常被认为是企业为了引导消费者去进行药品消费的行为，消费者需要药品标签和说明书作为选择或购买的依据。然而如果政府对药品标签和说明书的事项撒手不管，药品企业的标签说明书可能未必全面真实准确，企业出于竞争的考虑，很可能会“报喜不报忧”，乃至会对消费者的选择带来误导。因此对标签和说明书内容与事项的监管，成为了各国药品监管的重要内容之一。

　　在这方面FDA的一些做法堪称典范。它要求药物必须在说明书(Leaflet)中标明警示(Warning)，在警示中对药品不良反应、禁忌症以及使用注意事项予以说明。这些警示被印制成“医生工作手册”(Physician’s Desk Reference，简称PDR)分发给全美国的所有医生。FDA还要求说明书中不能出现模棱两可的词语，要求最重要的警示内容应该出现在说明书上最为显著的位置上，要求应该按照严重程度去列出不良反应的次序。也正是在这样的背景下，FDA先后成功地避免了席卷全球的数次药害。

　　对此，我国药品管理法做了详细规定。更为重要的是2006年3月15日颁布的《药品说明书和标签管理规定》规定“药品说明书应当充分包含药品不良反应信息，详细注明药品不良反应。药品生产企业未根据药品上市后的安全性、有效性情况及时修改说明书或者未将药品不良反应在说明书中充分说明的，由此引起的不良后果由该生产企业承担。”

　　但真正存在的问题，正如前面所说，早在2001年就知道的事情，却在5年之后酿成大祸。我们需要的也许并不只是在法律条文上确认这样一个原则，发布这样一个信号。真正需要的则是，不能让国家药品不良反应信息数据库中贮存的不良反应信息成为一泓死水，而是要让它在药品上市许可以及药品质量认证等监管环节中发挥实在的作用。在许可和认证过程中，加强对药品说明书和标签上不良反应内容的审核。

　　谁来为事故埋单？

　　“药者毒也”，或者说“药物如刀之两面”。从药理学上看，药物的主要治疗作用和副作用注定是相伴而生，药品往往有着不可预期的风险。当药品不良反应出现后，由于涉及到药品生产企业、经营企业、医疗机构以及政府等多重机构，影响着责任的形成与分担；但由于很难证明服用某种特定药物与所致不良反应之间的因果关系，因此增大了这类事件诉讼与赔偿的难度。

　　在日本1969年的SMON案件中，由于日本当局对氯碘喹的不当许可，致使11000名患者染病与家属隔离。在旷日持久的集团诉讼中，一方面要追究加害企业的责任，同时也对日本当局适用国家赔偿，以承担对加害企业管理不力的行政不作为责任。在现代社会中，市民陷入包括药害在内的高度危险的重重包围之下，市民对危险的了解以及规避和防范风险的能力低下，所以在食品或药品公害等造成国民生命、身体、健康上重大侵害时，行政机关的裁量权收缩至零，它必须去履行监督和规制的权限，因此行政机关如果不去行使相应的权限，就应当承担相应的国家赔偿责任。

　　在欣弗事件中，安徽华源医药股份有限公司生产的克林霉素磷酸酯注射液造成了严重的药品不良反应，而且在标签和说明书上也未尽到相应的警示义务。华源公司当然应该承担作为危险物的制造者销售者的责任。而国家和省级药品监督管理部门在审查时没能对其药品说明书内容进行全面的审核，也应承担相应的责任。

　　从制度变革面的角度来看，药品不良反应的发生是难以避免的，因此未来可以考虑通过设立药品不良反应救济基金的形式，从而建立药物责任的“灯塔”，从而分散药品不良反应的风险，减轻某一企业的负担。在日本，1979年10月1日《药品不良反应救济基金法》开始生效，现被修订为《医药品副作用被害救济·研究振兴调查机构法》。根据该法的规定，药品生产企业和销售商每年4月1日-7月31日向日本专门负责医药品副作用被害救济的机构缴纳缴纳金，其中包括所有日本上市药品厂家都要缴纳的一般缴纳金，还包括造成具体伤害的药品生产厂商按照规定额外缴纳的附加缴纳金。我国台湾地区于2000年通过的“药害救济法”中，也设立了“药害救济基金”。药物制造商及销售商应在主管机关规定期限内，根据前一年度药物销售额的一定比率，缴纳征收金至药害救济基金。这些都为我国未来药品不良反应救济的制度架构提供了有益的借鉴。在未来我国可以在药品监督或者卫生部门内设立药品不良反应救济委员会，来处理药品不良反应救济，以及不良反应基金支付的救济事项。

　　(作者为南开大学法学院讲师。作者先后在中国药科大学、浙江大学获得药学学士、药品法方向硕士以及行政法学博士学位）