曾经的行政法和行政法学

　　作为新中国行政立法进程的见证者之一，著名行政法学家应松年教授至今还记得50年前学行政法时的尴尬。

　　1956年，20岁的应松年在华东政法学院学习。此时全国兴起学习苏联的热潮，学法律的学生就每天抱着《苏维 埃民法》，《苏维埃刑法》这样的书读——那时在中国还没有行政法一说。之后一些高等学校开设过《苏维埃行政法课》。中 国人民大学就曾请来一位苏联

专家讲授行政法。后来他的讲义被复印下来，分为上、下两册，上册是总论，下册是分论。这个 讲义成为当时行政法学的“宝贝”，广为流传。

　　这标志着，行政法已经开始引起中国学者们的注意。

　　但几年以后，“左”的路线占据了统治地位，法律虚无主义盛行，不但行政法课没开起来，就连“苏维埃行政法”课 程也不开了。

　　在行政立法方面，上世纪50年代曾产生过一批行政法。据统计，1949年至1956年颁布的行政法规总数达8 70件。但1957年以后，这个数字直线下降。1958年为147件，1960年为50件，1966年仅6件。之后几 乎就没有了。

　　也就是说，上世纪从50年代末至70年代末的20年间，行政法和行政法学研究几乎是空白。

　　为行政法制鼓与呼

　　粉碎“四人帮”后，行政法学研究依然受冷落，处于停滞、徘徊状态。十一届三中全会以后，随着改革开放的逐渐深 入，迫切要求加强行政法制建设。

　　1979年3月，中国社科院法学所在北京召开全国法学规划会议，部分法学刊物、法学学会、法学院系也得到恢复 ，行政法学研究开始复苏。

　　1981年以后，北京大学、北京政法学院(现中国政法大学)、西南政法学院、西北政法学院、安徽大学法律系等 部分政法院系开设了行政法课程。北大法律系率先在本科和研究生中开设外国行政法和行政诉讼法课程。

　　安徽大学于1982年开始招收行政法专业研究生，导师为陈安明教授。袁曙宏等成为新中国最早的一批行政法学专 业研究生。1985年，袁曙宏完成《我国行政工作人员考核制度研究》的论文，获得硕士学位并留校任教。

　　受“三中全会”和法学规划会议的鼓舞，法学界开始研究行政法，呼吁加强行政立法、严格行政执法、并探讨在中国 建立行政诉讼制度。夏书章、张尚鷟、姜明安、刘海年、常兆儒、陈春龙、周鲲等纷纷在报刊上发表文章，为健全行政法制和 建立行政法学鼓与呼。

　　1982年，刚刚从北大毕业的姜明安就在《中国法制报》(现在的《法制日报》)上发表了《应当加强行政立法为 司法服务》一文，呼吁加强行政立法。

　　20多年过去了，如今姜明安已经成了行政法学界的知名学者，但当向记者谈起这篇文章时，他还是忍不住有些兴奋 。他说，“或许那时我的很多观点都还不成熟，但是感觉特别有激情，毕竟，那是我发表的关于行政法方面的处女作。”

　　标志性事件：

　　《行政法概要》艰难出世

　　自北京大学、安徽大学、北京政法学院等高等院校开设行政法课程之后，都面临着一个共同的问题：没有行政法学的 教材。

　　当时，除了民国时期的几本行政法著作、上世纪50年代翻译的几本《苏维埃行政法》以及配套的《行政法总则参考 资料》外，全国没有一部行政法学教科书或行政法学专门著作。各个学校只能自己编写讲义。

　　1982年4月，西南政法学院(现西南政法大学)国家与法的理论教研室，编印了141页的《中华人民共和国行 政法概论》作为校内教学用书；同年6月，北京政法学院国家法教研室编印了《行政法概要教学参考资料选编》作为校内教学 用书。

　　当司法部提出恢复法学教育时，教法学的老师大都荒废了，这时便提出编教材的方式。一方面为学生提供教材，另一 方面也给老师提供了恢复和培养的机会。从1981年起，由司法部和教育部共同组建的法学教材编辑部陆续编写出版了一套 “高等学校法学教材”，共28种。

　　应松年教授回忆，当时刑法、民法等都有著名学者担任主编，但行政法没有老一辈的学者，最后就由时任司法部教育 司副司长、法学教材编辑部总编的王岷灿来任该书主编(他以前是搞宪法的)。

　　因为之前没有行政法学，所以那时编教材最困难的就是找合适的编著者。身为主编的王岷灿不得不到处“招兵买马” 。他听说王名扬是从法国拿了行政法学的博士学位的，就很快把王名扬请了去。

　　应松年当时正在西北政法学院专任行政法教师，读过一些行政法的书，对行政法已经有所了解。

　　当得知司法部法学教材编辑部的王珉灿先生将在厦门主持召开行政法学教材编写研讨会的消息后，应松年教授觉得是 个难得的学习机会，便从西北赶到北京，毛遂自荐，要求参加会议。望着这个风尘仆仆、满脸执著的后辈，王珉灿老先生心头 一热，十分珍视来人的这份热情。没想到在研讨会上，应松年侃侃而谈，掌握资料翔实，对行政法学有着独到精辟的见解，众 人开始对他刮目相看，王老先生当时就决定把他借调到北京，专门从事第一部行政法学统编教材的写作和编辑。

　　这样，行政法教材的编写阵容就基本确定。王岷灿亲自担任主编，张尚鷟任副主编，方彦、王名扬、应松年、陈安明 等人参加撰写。

　　王名扬教授回忆:“在编写统编教材《行政法概要》时，‘行政行为’这一章没有人接受。这一章比较重要，也比较 困难。我接受了这一章的编写工作，完成了该章的1、2、3节。”

　　应松年教授告诉记者，当时为“行政行为”起名发生了争论。行政机关总要作出行为的，但是名字应该叫行政活动、 行政作用、还是叫其他的什么呢？有人提议叫行政行为，大家讨论的结果也是觉得行政行为比较好。

　　直到现在，应松年仍然十分推崇王名扬所编写部分的价值。他说：“现在来看，那本书的框架还不错，但是论述显得 过时了。唯一能留下来还有价值的就是王名扬先生编的行政行为那一章。我们现在所说的抽象行政行为、具体行政行为的分类 ，行政行为的效力都是王名扬老先生提出的观点，王老是有真才实学的。”

　　为了编写好教材，应松年教授几乎翻遍了上世纪80年代所有的行政法方面的书。包括民国时“南范(范扬)北白( 白鹏飞)”的行政法著作。

　　他还记得是临近春节前他才把书稿编好的。他带着书稿到广州王岷灿的家里，和他一章节一章节地对。那是应松年教 授第一次在广东过春节。

　　经过一年多的紧张编写，1983年6月，《行政法概要》由法律出版社出版。

　　在行政法学界乃至整个法学界对这一事件有一个共同的评价：“《行政法概要》是中华人民共和国建国后出版的第一 本行政法教材。该书提供了还处于“摸索阶段”的行政法学理论体系的简单轮廓，标志着行政法学作为法学一门分支学科的诞 生。”

　　张尚鷟的抱怨：

　　行政法学是一个被

　　忽视和误解的学科

　　《行政法概要》出版后，虽然行政法学作为一门法学学科已经建立，整个社会也开始重视法制，但行政法和行政法学 还是处于十分艰难的境地。

　　当时人们大多只知刑法、民法和经济法，而不知行政法，只知司法的依法办案，而不知行政的依法办事。直至上世纪 80年代中期，中国尚缺乏规范行政行为、行政责任、行政救济的基本法律，行政管理的大多数领域尚无法律调整，行政机关 及其工作人员行使职权所遵循的仍然主要是政策性文件。

　　到1986年，人们在谈法学体系时，往往还是把行政法学置于无关紧要的地位。根据《行政法概要》的描述，当时 行政法学研究势单力薄：“始终在落后的法律科学体系中处于微不足道的地位，是最薄弱的环节之一。”

　　身为中国法学会行政法学会第一届总干事的张尚鷟，在1987年时仍抱怨行政法是“一个长期以来被人遗忘和误解 了的法律部门和法学学科”。他的抱怨中或多或少有些无奈。

　　曙光初现：

　　“黄埔一期”与行政法学会

　　1985年对于行政法学界来说是非常值得纪念的一年。这一年发生了两件影响深远的事。

　　这一年的3—7月，中国政法大学受司法部委托，开设“行政师资进修班”。来自全国30余所法学院(系、校)的 44名学员参加了一学期的行政法培训。在进修班上，应松年、朱维究和王名扬三位老师担任主讲，龚祥瑞、张晋藩等承担了 一些课程。另外还请了部分实务部门的负责同志做讲座。这次进修班为中国当代早期的行政法教学培育了师资骨干，也为行政 法学研究凝聚了重要力量，被人誉为“行政法的黄埔一期”。参加进修班的学员，以后长期活跃在行政法学研究和行政法律实 践领域。例如，傅士成、叶必丰、吉雅、金国坤等长期从事行政法教学和研究，张仁松、范宝成等长期从事政府法制工作。

　　傅士成教授如今还清晰地记得当年哪些老师讲过哪些课：“应松年和朱维究老师讲行政法总论，王名扬老师讲英国行 政法和法国行政法，龚祥瑞讲比较行政法，张晋藩老师讲古代行政法……这个班后来被戏称为行政法的‘黄埔一期’。”

　　叶必丰教授回忆说：“在当时行政法师资严重不足的情况下，这个班为行政法学教育提供了最基本的师资力量。这个 班造就了一批行政法学者，这些学者形成了行政法学研究的集体，使得行政法学者能以集体的面貌出现在社会上，行政法学能 以一门学科的形式立足于学术界。这种规模效应是很强的。”

　　吉雅教授还记得那年8月中旬正好赶上行政法学研究会在常州召开成立大会，应松年教授就带着进修班的几十名学员 去参加了大会。

　　这次会议选举产生了27人组成的第一届干事会。张尚鷟被选为总干事，罗豪才、应松年等被选为副总干事，应松年 还兼任秘书长。夏书章、龚祥瑞、方彦、王名扬等人为顾问。时任中国法学会副会长的王叔文到会。他说：“行政法学研究是 法学研究这一长期被忽视的工作中‘更为薄弱的环节’，‘理论严重落后于实践’，行政法学面临的任务就是‘研究如何加强 行政立法，完善我国的政治体制和行政管理体制’”。

　　行政法学会成立后，“从此行政法学者有了自己的学术组织，有了自己的家，行政法学的曙光已经出现。”