人民政协理论研究的一个新视角

　　人民政协多年来在推动国家各项事业发展中发挥了重要作用。在长期的实践中，人民政协理论得到不断丰富和发展。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》总结了一系列理论创新的重要成果，为人民政协事业的发展指明了方向，标志着人民政协的理论与实践进入了一个新的阶段，为人民政协的进一步发展壮大提供了坚实的制度基础。今天上午全国政协理论研究会正式成立了，这是人民政协事业发展史上的又一件大事，必将进一步整合研究力量，更加全面深刻地揭示和反映人民政协的本质特征，认识和把握政协工作的规律，推动人民

政协事业更好更快地发展。

　　没有科学的理论，就没有科学的实践。当前，人民政协事业正处于一个新的发展时期。人民政协理论研究也正处在承前启后、继往开来、与时俱进的历史阶段。我们开展人民政协理论研究，既要关注国情发展，紧扣时代脉搏，使政协理论和实践与时代同步，体现中国特色，又要借鉴人类文明的有益成果，在理论研究上不断拓展新视野，作出新概括，实现新发展；既要研究人民政协自身的理论问题，又要研究相关联的问题，把人民政协这项基本制度放在整个社会发展框架内加以研究；既要组织政协系统的研究人员进行研究，又要动员高等院校和科研机构相关专业的研究人员参与政协理论的研究，多出成果，多出人才；既要加强人民政协理论的研究，又要加强理论的宣传和普及工作，使人民政协理论研究的过程同时成为向社会宣传人民政协的过程，使人民政协这项基本政治制度在广大人民群众中入耳入心，在全社会凝聚起共同推进中国特色社会主义事业建设的强大力量。总之，我们要在研究内容、研究力量、研究视角、研究方法等方面不断创新，推动理论研究的深入开展。

　　我们高兴地看到，目前已有许多同志从政治学、社会学等学科的角度来研究人民政协理论，形成了许多理论成果。近几年来，我同一些法学教授和博士生更多地讨论公法领域的软法问题。我们发现，人民政协运行的机制、活动的方式和遵循的原则，同软法的特征、适用原则和运行条件相当吻合，从软法的角度来研究人民政协理论，可能是一个很有意义的新视角。在本次研讨会上，我和胡旭晟教授联合提交了一篇论文《多党合作与人民政协的法学思考》，下面我简要介绍几个基本观点。

　　一、软法在社会生活领域广泛存在自古以来，在人类的制度规范世界中始终广泛存在着各种软规则，即便在法律领域也是如此。至二十世纪中后期以来，由于世界范围内公共治理的兴起、全球化和国际组织的推动，尤其是欧盟的积极实践，在法的领域逐渐出现了软法（softlaw)与硬法（hardlaw)这一基本区分，学界对于软法这一概念和领域的研究也已在世界范围内兴起。我们认为，硬法与软法是法律的两种基本表现形式，所谓硬法，通常是指经由国家严格的立法程序制定或认可并由国家的强制力予以保障实施的行为规范；而所谓软法，则是指由多元主体经和非经正式的国家立法程序制定或形成，并由各制定主体自身所隐涵的非强制性约束力予以保障实施的行为规范。与硬法相比，软法在制定（或形成）主体、表现形式、实施程序和保障措施（或约束力）等方面更加多样化，也更富有弹性。

　　在当代中国，在我们的社会生活尤其是公共治理领域，同样普遍存在着大量的软法规则，其中既有在长期的实践中逐渐形成的各种法政惯例（包括宪法惯例、立法惯例、行政惯例和司法惯例），也有国家机关、社会自治组织和政党制定的具有对外功能的各种公共政策，还有公共权力机构、行业自治组织、政治社团组织及群众自治组织制定的用来进行自我规制的各种“自律”规范，这些规则，不管是不成文的惯例或传统，还是以“章程”、“条例”、“纲要”、“规划”、“指南”或“意见”、“决定”、“纪要”等方式命名的规范性文件，均属软法之列。与硬法相比，这些软法常常更能反映当今中国社会政治生活的实际，符合中国的宪政与法制建设实践，也更具实际的效力与活力。但有一点是明确的，软法的制定与实施不能同宪法和国家法律相抵触，受软法调整的各种主体的活动不能超越宪法和法律的范围。硬法和软法都从属于共产党的领导、依法治国和人民当家作主相统一的原则。

　　二、人民政协与软法的关联性如果运用“软法”这一新概念和新视野来观察和分析当今中国的政治实践，我们就会发现，前述有关我国多党合作与人民政协工作与法制的相关问题基本上都可以获得合理的解释与较好的解决。

　　第一，人民政协的工作方式与软法在我国当前的政治架构中，人民政协不是国家权力机构，而是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。人民政协在决策前和决策中进行协商，人民代表大会主要通过投票选举决策，政府在人大决策后贯彻执行，可见人民政协作为我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。政治协商、民主监督、参政议政是宪法、法律和政协章程赋予人民政协的职责，依据宪法、法律和政协章程开展工作，是人民政协坚持正确的政治方向、履行好职能的根本保证。我们既要通过硬性的法律规范来调整各种社会关系，也需要通过软性的规则来规范相关主体的行为。只有“软硬兼施”，才能达到“善治”的目的。政协委员履行政治协商、民主监督、参政议政职能，主要不是依靠国家权力来保障实施，而是依靠制度、自律、共勉、主流舆论、文化以及政治影响来保障人民政协工作的开展。这种“软约束”、“软权力”、“软监督”，可以避免国家权力资源的过度消耗与浪费，有时候能够起到比硬性规定更大、更持久的效果。人民政协的提案以及通过提出意见、批评、建议的方式进行的民主监督，虽然不具有国家权力保障实施的强制性，但事实上有很大的政治影响力和社会影响力，实践证明是行之有效的。近些年来，人民政协在国家政治生活中发挥着越来越重要的作用，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度显示出巨大的优越性和强大的生命力。

　　第二，人民政协的协商民主与软法近现代世界各国政治发展的潮流是民主化，而民主政治的传统形式是“人民通过选举、投票行使权力”，这种代议制民主形式可以称之为“票决民主”。但在长期的发展过程中，人们发现，票决民主在通过凝聚多数人意志来形成正确决策的过程中也存在着容易忽视少数人的正当利益，简单的多数原则并不能充分体现全体民众的真实意愿，甚至导致社会对立等严重缺陷。正因为如此，西方发达国家在积极探索公民参与的形式和一些具体制度，作为代议制民主的补充形式，一些学者在二十世纪后期还提出了“协商民主”的新理论。不过，当协商民主在西方还只是学者们的学说理论时，它在现代中国已经获得了长期的实践，并形成了具有中国特色的协商民主制度。

　　“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”从宏观宪政层面来看，票决民主主要（但不限于）体现为我国的根本政治制度———人民代表大会制度，协商民主主要（但也不限于）体现为我国的一项基本政治制度———中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。从具体运作来看，现代民主都是制度民主、规则民主，都必须依靠科学的法律制度和程序规则来加以规范，当今中国同样如此。相比较而言，票决民主在内在机理上是一种刚性民主或硬民主，而协商民主是一种柔性民主或软民主；与之相适应，规范票决民主的主要（但不限于）是硬规则或硬法，而调整协商民主的主要（也不限于）是软规则或软法。票决民主（硬民主）与协商民主（软民主）共同构成我国社会主义民主的重要形式；硬法与软法的相互结合、“软硬兼施”，则共同构成了调整我国民主政治生活的法律规范体系。可以看出，在我国的多党合作与人民政协工作领域，由协商民主的内在机理所决定，它更具有开放性、合作性、协商性、包容性。公开透明、公众参与、平等协商是我国协商民主制度的重要特征。

　　第三，人民政协的法治化与软法现代社会既是民主的社会，也是法治的社会，国家社会生活的各个公共领域都必须法治化；就我国而言，包括多党合作与人民政协工作在内的政治领域也必须实现法治。而所谓“法治”，其精神实质是“依照一定原则和相应的规则进行治理”，就是要求各社会共同体和各社会成员都服从一定的原则和规则，其总体要求也就是我们一再强调的“制度化、规范化和程序化”。不过，服从规则并非意味着只服从硬法，还要遵循各种符合宪政精神与法治原则的软法。软法的崛起要求我们告别将法治过程理解为创制、实施与运用硬法的机械过程这种狭隘观念，并逐渐认识到法治不仅是硬法之治，同时还应当是软法之治；硬法与软法在法治化的过程中应当并行不悖，应当各展其长、各得其所。

　　作为“法治”或“依法治国”之基础的“原则、规则”，既包括经由国家正式立法机构创制的硬法，也包括各种经由正当程序形成的软法。实现多党合作和人民政协工作这项基本政治制度可以引进软法作为该制度运行的依据，并为其提供法制基础。与此同时，对这一领域已存在的各种软法及其实施机制应当按照现代法治的精神和原则来加以审视、检验、规范和完善。根据以上分析，可以说我国的多党合作与人民政协工作已经步上了法治化的轨道，总体上看体现了“依法治国”方略的基本要求，正是在这种意义上，我们认为，观察和分析当代中国的政治实践和公共管理，应当在法学理论上要有新的突破，其中之一便是引入“软法”这一法学的新概念、新视野、新方法。

　　以现代法治的标准来看，我国的多党合作与人民政协工作虽然已经取得相当可观的成就，但依然在许多方面需要不断加以完善。就软法的创制来看，基本法层面较为完善，但操作法层面仍有着相当多的空白和缺憾；再就软法的贯彻实施来看，当前存在的问题则更多，而且越往基层越突出。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度能否持续地发展和完善，在很大程度上取决于其在现代法治精神和原则指导下制度化、规范化和程序化的实现程度，特别是制度层面的可操作性程度与贯彻实施的力度和深度，这需要我们做长期不懈的努力。

　　以上是我们从软法的视角研究人民政协理论的一些初步想法。应该说，软法研究是一个富有挑战性的新课题，我们的研究尚处于初始阶段，理论水平有待提高，论证方式也不尽完善。有的同志从不同的角度出发，可能会有不同的看法，这正好体现了软法研究的开放性。我们向大家汇报我们的研究体会，正是为了拓展研究思路，弘扬创新理念。我们也期待，更多的同志关注软法，深入研究人民政协的理论问题。