试论人民政协的民主监督问题

　　人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，既是我国政治运行程序中的重要环节，又是人民行使监督权力的重要形式，在我国政治生活中具有独特优势和作用。随着改革开放和现代化建设的发展和构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的进程，进一步加强对民主监督理论与实践的研究，是人民政协适应社会主义政治文明建设的要求，充分发挥民主监督的作用，推进人民政协工作的一个战略性课题。

　　一、正确认识人民政协民主监督的性质和作用

　　（一）人民政协的民主监督是政治监督。我国社会主义监督体系是由多种监督形式组成的，主要包括党的监督、人大监督、行政监督、人民政协和民主党派的民主监督、舆论监督、人民群众监督等。这些监督的形式从多角度、多层面共同构成比较完备的社会主义监督体系。人民政协的民主监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督，它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党和各民主党派、无党派人士之间进行的互相监督。这种监督的性质是由政协组织的性质决定的。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（以下简称《意见》）和政协章程都明确规定：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”政协的这一性质决定了政协民主监督的特点，即政协的民主监督是通过建议和批评进行的，常常与政治协商、讨论沟通联系在一起，有很大的政治和社会影响力。在我国的政治体制下，政协不是国家权力机关。因此，政协的民主监督，靠的不是权力，不是强制性。靠的是真知灼见，靠的是以理服人，靠的是社会影响力。这是政协民主监督区别于其他监督形式、具有特点的地方。长期以来，政协民主监督的力度和实效还不能够适应人民政协发展的需要，是多方面的原因造成的，既有监督者的问题，也有被监督者的问题，还有监督方式、体制等多方面的问题。对这样一个比较复杂的问题，我们应该全面分析、深入研究。政协民主监督的核心在于民主，政协的监督被界定为“民主”监督，就鲜明地反映了其本质特征。周恩来同志曾经说过：“长期共存、互相监督的方针，实际上是扩大民主。”政协民主监督实际上也是扩大民主，广开言路，让各界人士、各方面的意见和要求、建议和批评充分地反映出来，促进党政决策的民主化、科学化和工作的改进。正如江泽民同志所说，这种协商和监督，“对发扬民主、建设我国社会主义民主政治，具有重大意义。对此我们丝毫也不能低估。”

　　（二）人民政协的民主监督具有的优势和作用。人民政协的民主监督虽然不具有国家权力性质，但是它作为我国社会主义监督体系的重要组成部分、重要环节，有着独特的优势，发挥着不可替代的重要作用。第一，切实开展政协民主监督能够促进党政机关改进工作，防止和消除腐败现象，促进廉政建设。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国唯一由合法政党参加，并以党派名义开展活动的政治组织。因此，政协的民主监督具有鲜明的党派性特点。政协的民主监督充分发挥党派性特点，切实开展党派监督，更容易引起执政党的重视，能更好地促进党政机关改进工作。第二，能够向有关部门充分反映各界群众的意见和要求，促进解决人民群众所关心的实际困难。人民政协是我国最广泛的爱国统一战线组织，由各党派、人民团体和各族各界代表人士组成，这种广泛代表性决定了政协联系着方方面面的人民群众。因此，政协的民主监督是体现广大人民群众意志的监督，有利于听到来自不同方面的意见，能够了解到其他渠道难以掌握的社情民意，能够从不同角度、不同层次充分把各界群众的要求和意见反映出来，代表和反映最广大人民的利益。第三，政协的民主监督是一种高层次和有组织的监督，所提出的意见、建议具有一定的权威性。政协各界代表人士，是在政治上有影响、或在经济上有成就、或在学术上有造诣的高层次人才，对问题看得准，认得清，他们所提出的意见、建议有利于决策的民主化、科学化。同时，政协作为一个政治组织，它履行民主监督职能不同于一般群众的分散监督，它是在政协组织中，按照一定的章程，通过一定的程序来实现的。因此，政协的民主监督要比一般群众的监督更具有影响和权威、更有力度和成效。第四，政协的民主监督具有与其他形式的监督相辅相成的作用。政协的民主监督具有相对的独立性和客观性。由于政协位置超脱，不受地方或部门利益局限，可以排除干扰，能够比较全面地了解和更实际地反映各方面的情况，更有利于客观地提出建议和批评，减少监督中出现的“盲点”和“空白点”问题。因此，政协的民主监督更具有科学性和说服力。

　　（三）中国特色的协商民主具有巨大的政治优势。中国特色的社会主义民主形式主要有两种：一种是人民通过选举、投票行使权利的选举民主；一种是人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见的协商民主。中国特色的协商民主的创立和实现，是我国社会主义民主政治的一大创造，为人类政治文明提供了一种新型的民主形式，符合社会主义民主政治的本质要求，反映了社会主义政治制度和政党制度的特点和优越性，体现了全国各族人民的根本利益，显示了巨大的优越性和强大的生命力。第一，实行协商民主有利于实现最广大的政治参与。协商民主充分体现了社会主义民主的广泛性，其主体涵盖了各党派、各民族、各团体、各阶层等社会各界、各方面人士，能够广开言路、广求良策、广谋善举，使社会各群体中的个别分散的意见、愿望和要求，通过协商渠道得到系统综合地反映，确保最广大人民群众的民主权利得到最大限度地实现。第二，有利于最大限度地包容和吸收各种利益诉求。协商民主坚持求同存异，蕴含着合作、参与、协商、包容的精神，只要不违反四项基本原则，社会各界人士可以自由发表意见，并在充分的、民主的、平等的、真诚的协商讨论中作出大家都能接受的决策。第三，有利于充分体现社会主义民主的真实性。协商民主无论是在内容还是形式上，都是为了更好地实现人民当家作主，特别是中国共产党高度重视和充分发挥协商民主的作用，使得这一民主形式更加真实、有效。协商民主体现在政治协商中，主要是执政党就国家大政方针、政治生活中的重大事项、经济和社会发展中的重要问题等，在决策前和决策执行过程中与各民主党派、各人民团体以及各族各界代表人士进行协商；体现在参政议政中，主要是人民政协以及各民主党派、无党派人士围绕党和国家工作全局积极发挥作用；体现在民主监督中，主要是民主党派在四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行监督；体现在合作共事中，主要是共产党与党外人士在国家权力机关、政府、政协以及各种社团组织、社会基层单位和企事业单位中的合作共事。因此，协商民主是中国共产党对马克思主义民主理论丰富和发展的结晶，是中国共产党对中国传统文化“和合”思想创造性继承的产物，是中国共产党从中国具体国情出发、确保人民当家作主的重要形式，充分体现了中国共产党对中国特色社会主义民主深刻认识和把握。

　　二、人民政协民主监督与民主党派民主监督的关系

　　人民政协的民主监督与民主党派的民主监督都与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度有着密切关系，人民政协的民主监督是多党合作的体现，民主党派的民主监督是多党合作的重要内容。

　　（一）人民政协的民主监督与民主党派的民主监督既有密切联系，又有区别。民主党派在人民政协中履行民主监督职能，是人民政协履行民主监督职能的重要组成部分。从性质上说，二者都是民主监督，都是在坚持四项基本原则的基础上通过提意见、作批评、提建议的方式进行的政治监督，都是非权力监督、高层次监督，二者和国家权力机构的监督以及其他监督相互配合，相互补充，共同构成我国的社会主义监督体系。具体到监督主体上说，政协民主监督的主体是全体政协委员。其中，有执政党的政协委员，也有参政党的政协委员和无党派人士。民主党派成员和无党派人士在政协委员中占有相当大的比重。从监督对象上说，二者既监督政府及各部门，也包括对法院、检察院的监督。从内容上说，都是对国家宪法与法律、法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作情况进行监督。从监督的程序和方式上说，二者都是通过政协的各种会议、提案、信息、建议案等方式，按照有关的程序进行监督。

　　从二者的区别来看，民主党派的民主监督是中国共产党与民主党派互相监督的一个方面，是我国社会主义政党体制内，在团结合作的政党关系上，通过民主的方式对执政党以及各政党之间实行的一种政治监督。从监督的内容上说，民主党派民主监督的重点是执政党和国家的一些重大方针政策的制定和贯彻执行情况，中共党委依法执政及领导干部履行职责等方面的情况，体现执政党与参政党之间的长期共存、互相监督的关系。当然，监督与被监督，看起来似乎是对立的，但实际上双方在政治方向和根本利益上是一致的。民主党派的民主监督不同于西方政党之间的对抗性和排他性，更不是“权力分割”和“权力制衡”，监督的目的是为了巩固和稳定多党合作格局，推动社会生产力的发展，维护改革、开放、发展和稳定的大局。由此可见，政协是民主党派民主监督的大舞台，离开政协，民主党派很难开展好民主监督。而民主党派又是政协的重要组成部分，离开民主党派，政协也不能充分发挥应有的职能。因此，在实际工作中，既不能忽视二者的联系，又不能忽视各自的特点；既不能相互代替，也不能完全分割，要正确把握这种辩证关系。

　　（二）要高度重视和发挥民主党派在人民政协中的作用。《意见》指出：在人民政协履行职能的各个环节中都要切实发挥各民主党派和无党派人士的作用。要重视和保障各民主党派、无党派人士在人民政协的民主权利。发挥民主党派、无党派人士在人民政协中的作用，必须尊重和保障各民主党派、无党派人士开展工作创造条件，提供条件保障，支持他们参与国家重大方针政策的讨论协商及其履行职能的各种活动，尊重和保障他们在政协的各种会议上以本党派名义发表意见的权利，尊重和保障他们开展视察、提出提案、举报、反映社情民意以及参加调查和检查活动。要在组织构成上发挥民主党派、无党派人士作用提供保障。按照《意见》要求，要保证民主党派成员和无党派人士在政协委员、常务委员和政协领导成员中占有较大比例；政协各专门委员会要有民主党派和无党派人士参加；政协机关中应有一定数量的民主党派和无党派人士担任专职领导职务，并做到有职、有权、有责。

　　三、积极推进人民政协民主监督的实践

　　人民政协民主监督工作的深入开展是同发展社会主义民主政治相联系的，是一个循序渐进、不断探索、逐步完善的过程，是随着社会总体的发展而发展的。当前，要认真落实《意见》，积极推进人民政协民主监督的实践。

　　（一）进一步深化人民政协民主监督理论研究工作。民主监督理论是人民政协理论的重要组成部分。坚持以科学的理论指导和推动人民政协的民主监督工作，就必须不断深化民主监督理论的研究工作，特别是需要对以下几个方面进行深入研究。一是需要深化对政协民主监督基本理论的研究，如人民政协民主监督的性质、内涵、外延、特征、对象、范围、方式、力度、作用，政协民主监督的基本原则、法理基础，政协民主监督与政治协商、参政议政的联系与区别等问题。二是需要深化发挥政协民主监督主体作用的研究。例如，如何更好地发挥民主党派、人民团体、界别、专门委员会、政协委员、特约监督员等主体在民主监督中的作用等问题。三是需要深化对政协民主监督的有效形式和途径的研究。例如，如何通过调查、视察、考察、民主评议等形式实施民主监督，如何运用提案、建议案、反映社情民意等形式发挥民主监督作用，如何通过协商会、通报会、议政会、咨询会和听证会等形式扩大委员知情权，提高民主监督的实效。四是需要深化政协民主监督在我国监督体系中的地位、作用以及与其他方面监督相结合形式的研究。例如，如何加强政协民主监督与党内纪检监督结合，如何加强政协民主监督与人大法律监督的结合等。如果我们对上述问题不能够进行深入透彻的研究，不能在理论上弄懂弄通，就难以为民主监督的深入开展提供理论指导，就难以从根本上加强民主监督，取得民主监督的实效。

　　（二）进一步推进人民政协民主监督实践的发展。民主监督是一项涉及内容广度和深度比较大的工作。推进民主监督实践的发展，应在以下几个方面的结合上下功夫。一是民主监督与政治协商、参政议政相结合。政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的三项主要职能。这三项职能虽然各有其特定内涵，但体现在具体工作上则往往相互交织，很难明确区分。因此，我们既要致力于通过建立完善专门工作形式来进行监督，又要注意运用好履行职能的一般形式，如各种例会、提案、反映社情民意等进行监督。二是委员个人监督与政协有组织的监督相结合。委员是政协工作的主体，民主监督工作一般要通过委员的建议来加以体现。但民主监督又是一种有组织的监督，不能看作委员的个人行为。在具体问题上表现为委员个人行为的监督，在整体上仍是政协的组织行为，是政协有组织监督的一部分。因此，既注重发挥委员个人积极性，又注重增强民主监督工作的组织性，并使二者结合起来，对于推进民主监督工作具有重要意义。三是日常监督与重点监督相结合。政协民主监督所涉及的内容既有微观层面的，也有宏观层面的。做好对这些问题的监督，要求我们把关注群众日常生活中的一般问题同关注经济社会发展中的重大问题统一起来。对于微观问题的监督，关键是发挥政协联系广泛的优势，依靠各界委员反映群众意见，并使之经常化，做到随时发现、随时提出、随时解决。而对宏观问题的监督，关键是发挥政协民主监督作为一种高层次政治监督特有的影响力，有重点、有组织、有计划地进行。四是民主监督与其他方面的监督相结合。政协民主监督作为我国社会主义监督体系的一个组成部分，既有自身的特点和优势，也有自身的局限和不足。例如，单纯依靠自身力量，其作用势必有限。但如果能够与其他方面的监督如党纪监督、行政监督、法律监督、舆论监督等结合起来，就能够取长补短，相互促进，取得实效。

　　（三）进一步完善协商民主的形式。协商民主最大的特点在于民主协商、平等议事、同谋共识。只有在民主、和谐、宽松、活跃的良好氛围中，协商民主才能充分发挥独特的优势和作用，真正成为反映民情、吸纳民意、集中民智的重要途径。因此，坚持和完善我国的协商民主形式，必须大力发扬民主的作风，营造宽松的环境，倡导务实的态度，使各党派团体和各族各界人士讲实话、说真话、道心里话，特别是敢于提出不同意见，真正做到知无不言、言无不尽，造成既有集中又有民主，既有纪律又有自由，既有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面。要充分发挥其他民主形式的作用，不断巩固和发展人民代表大会制度、民族区域制度等，使之统一于发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明过程中。只有把各种民主形式有机结合起来，相辅相成，互为补充，共同发挥作用，才能充分发挥我国社会主义民主的特点和优势，确保人民的意愿得到最充分地反映和表达，社会各方面的正当要求得到最大限度的落实和满足。

　　（四）不断提高政协委员素质，进一步强化民主监督效果。增强民主监督效果是推进民主监督工作的难点和关键。从政协委员自身来说，民主监督的效果与政协委员的意见建议是否正确合理、是否具有可行性和可操作性有直接关系，在一定程度上决定着民主监督的成效。因此，不断提高政协委员自身素质，提高履行职能的水平是每一位政协委员的一项长期任务。要不断提高政治责任感，把锲而不舍的精神与严谨客观的态度结合起来，从大处着眼，从小处入手，勇于实践，善于实践，努力发现和提出问题，并通过政协组织系统规范的工作去争取解决问题，真正成为听民声、察民情、吐民意的"评论员"，代表人民行使民主监督权利的"裁判员"，对党委、政府工作提出建议、批评和意见的"观察员"。要不断提高深入调查研究的能力和水平，把调查研究作为我们开展民主监督的基本功。调查研究要眼睛向下，从实际出发，根据党的基本理论和基本方针政策，根据客观情况的变化，对现行的措施、做法提出意见，该坚持的要继续坚持，该补充完善的要补充完善，该纠正的要及时纠正，该摒弃的要敢于摒弃。要不断提高提意见、建议的水平，既要准确、正确地提出问题，又要能提出切实可行、可操作的改进措施或解决问题的方案，供有关部门参考，增强意见、建议的科学性，以真知灼见来提高意见、建议的采用率，从而增进民主监督的实效性。

　　（五）切实推进人民政协民主监督制度化、规范化、程序化建设。推进人民政协民主监督制度化、规范化、程序化建设是加强人民政协民主监督工作的一项重要任务。从长期来看，民主监督的加强必然要表现为民主监督工作制度化、规范化、程序化建设的不断加强。制度问题带有根本性、长期性和稳定性。通过加强制度建设，将民主监督的内容、形式、方法和程序确定下来，进而推动民主监督工作走向规范化和程序化，可使政协委员行使监督的权利得到保障，使党政部门及其工作人员对待监督的态度和行为受到约束，有助于减少工作的随意性和不确定性，增强民主监督工作的力度。当然，民主监督工作的制度化应当以政协工作制度化为前提，离开政协工作制度化来谈民主监督工作制度化就缺乏基础和前提。目前我们对民主监督工作还需要进一步认识，民主监督工作许多环节都有待深入探索和继续完善，需要进行大量深入细致的调查研究。因此，我们要积极创新民主监督的形式和方法，总结和积累经验，为推进人民政协民主监督实践的发展和我国社会主义政治文明建设作出应有的贡献。