方家论道　 我国进入环境与发展战略转型期

　　任勇 陈刚

　　要点提示

　　种种迹象表明，我国正处在一个环境与发展的战略转型期，具有若干鲜明的特征。战略转型期的到来有其历史必然性，是经济全球化背景下的我国环境与经济、环境与社会、环境与政治关系发展变化的必然趋势和规律，是各种主要关系集成转变的结果。

　　编辑心得

　　从环境与发展的战略转型到现实转型将是一个漫长和艰苦的过程，面临一系列挑战，在加强常规的以污染预防和生态保护与修复为核心的环境管理的同时，应该采取包括政治、经济、社会、技术和文化等途径在内的一体化环境保护战略。

　　一、敏锐把握我国环境与发展战略转型的时代脉搏

　　从科学发展观、和谐社会目标、又好又快的经济发展指导思想，到环境保护“三个转变”和节能减排约束性指标，这一系列迹象无不表明，我国开始进入环境与发展的战略转型期。这种转型期的到来不是突发的和偶然的，而是我国资源环境与经济社会发展关系从矛盾冲突开始要走向协调与融合的历史趋势和必然规律，是一定历史阶段的产物，具有鲜明的特征。战略转型不是现实转折，转型只是环境与发展这两个矛盾的对立面，其相对地位、相互关系在战略层面发生了根本性和方向性的变化，此弱彼强、此消彼长的状态将要发生变化。当然，从战略转型到现实转型，仍面临许多制度和技术挑战，是一个漫长的过程和一项艰巨的任务。而且，由于我国区域发展不平衡，现实转型不会在所有的地区同时出现。

　　其实，环境与发展战略转型不是我国独有的历史现象，只是各国的表现方式不尽相同。在上世纪70年代初，日本就发生了类似的转型。当“公害事件”使支持环境与经济同等重要或环境优先的人数在1970年第一次超过反对人数的时候，当公众选择使执政党国会席位及其市长人数急剧下降的时候，日本在1970年召开了“公害国会”，一次颁布了14部公害防止法律，日本污染防治与经济增长的关系从此发生了根本性的转变。2000年，日本又确立了建设循环型社会元年，类似的战略转型再次出现，并呈螺旋式上升。在欧洲，两次能源危机、酸雨、切尔诺贝利核电站事故、绿党参政等一系列事件，同样使德国在上世纪70年代末或80年代初在处理环境保护与经济发展的关系问题上出现了重大转变。

　　因此，在我国刚刚出现这一历史性转变的重要时刻，只要意识到环境与发展战略转型的时机来临，把握转型的趋势和规律，认识转型面临的挑战，认真研究对策，就抓住了我国现代化建设和可持续发展的战略机遇期，环境保护就可以突破多年形成的制度锁定状态，获得历史性的进展。

　　二、环境与发展战略转型的历史必然性

　　(一)传统的环境与经济的关系走到了尽头

　　从我国环境与经济发展关系的变化进程看，经济增长有4个明显的特点:一是总量快速扩张；二是赶超型工业化道路；三是4个阶段的发展过程，即第一阶段(1978年~1984年)的经济恢复阶段，第二阶段(1985年~1992年)的非农产业较快发展时期，第三阶段(1993年~1999年)的重化工时代的前导时期和第四阶段(2000年以后)的重化工时代；四是以牺牲资源环境为代价的粗放型增长方式，表现为高资本投入、高资源消耗、高污染排放和低效率产出。

　　与经济增长的特点相对应，我国环境问题的发展出现四大特征:经济增长总量和工业化进程决定了环境问题产生的类型和严重程度；压缩型工业化进程带来了复合型、结构性环境问题；快速扩张的经济带来巨大的污染排放总量；经济发展的“二元结构”造成了环境问题的“二元化”趋势。

　　以资源短缺和环境恶化为特征，我国这样一种环境与经济发展的关系已走到尽头。中国科学院对2020年我国经济社会发展的资源环境影响进行了3种情景分析:以2000年的情况为基点，即假定2000年经济社会发展的资源环境影响为1。情景一，按现有资源、能源效率和污染排放水平，2020年经济社会发展对资源环境的影响将是2000年的4~5倍；情景二，保持2000年的环境质量，那么2020年资源生产率(单位资源消耗的GDP产出)或生态效率(单位污染排放或生态消耗的GDP产出)就必须提高4~5倍；情景三，如果使2020年的环境质量有很大改善(资源环境影响比2000年减少一半)，则资源效率或生态效率必须提高8~10倍。

　　很显然，惟有情景三才是出路，也就是说环境不仅要主动去优化经济增长，经济增长也要主动反哺环境，经济增长必须与资源环境相协调，二者的关系必须发生历史性的转型，别无他途。

　　(二)环境与社会关系具备了转型的条件

　　我国的环境与社会关系状况大致经历了3个阶段。

　　在上世纪90年代以前，总体上公众对环境问题基本处于“漠视和无知”状态。进入90年代，特别是90年代中期

　　后，有5个方面的因素使我国的环境与社会关系发生了显著变化:一是环境污染形势出现整体恶化的趋势，对公众特别是城市居民的生活造成较大影响；二是从“九五”开始，我国启动了大规模的区域污染综合治理计划，实施了声势浩大的污染源达标排放和污染总量控制行动，给公众留下了较深刻的影响；三是环境宣传教育力度明显加大；四是环境信息公开制度开始建立；五是在基本解决了温饱问题和开始奔向初步小康后，社会民主进程也明显加快，公众具备了一定的关注环境的能力和兴趣。

　　到本世纪初，上述90年代的一些积极因素进一步得到强化，此外，关注民生、亲民和建设和谐社会等新一届政府的执政理念极大地鼓舞和推动了公众参与环境保护等社会公共事务的兴趣和力度。总体上，目前我国环境与社会的关系呈现出四大特点:公众特别是城市居民的环境意识普遍提高，环境问题不再乏人问津；公众对环境的诉求不断提高；环保部门与社会公众之间初步形成了公开透明、良性互动的交流机制；我国进入环境事故频发期，对公众的影响是深刻的，参与和维权是必然趋势。

　　总之，目前我国环境与社会的关系明显进入转型阶段。首先是环境问题引起的冲突与公共参与、维权及与政府的合作并存，只要将冲突处理好，就可以转为环境保护的社会合作；其次是初步具备促进环境与经济关系转型的公众意识、能力等社会基础。

　　(三)环境保护的战略思想和方法为转型提供了技术路线

　　纵观我国的环境保护历史，大致经历了从末端治理到源头与过程控制，然后开始向环境与经济、社会、文化和技术等方面相融合方向迈进的3个战略阶段，可以看作是点、线、面3个阶段。同时，从环保所涉及的对象和范围，点、线和面也可以理解为点源、产业和整个经济社会系统。从点到线再到面的发展，意味着我国对环境问题及其与经济社会发展的规律，在认识深度和广度以及解决问题的战略方法上发生了质的飞跃。

　　上世纪70年代初，我国环境保护从治理工业企业“三废”起步，这种点源污染末端治理方式一直到90年代初基本上是环境保护实践的主流。进入90年代特别是90年代中期以来，我国环境保护的战略方法出现了一系列重要转变:环境保护领域由污染防治为主转向污染防治和生态保护并重转变；污染防治由点源治理向区域、流域综合治理转变；污染防治开始由末端治理向源头、全过程控制以及依靠产业结构调整转变，由浓度控制向总量控制和浓度控制相结合转变，由控制工业污染为主，向控制工业和生活污染并重、兼顾农业污染控制转变；环境管理开始向经济领域融合和渗透，确立了环境保护优化经济增长的新思路；积累了环境与经济相互协调的经验，有了一批典型；环境管理开始向社会领域拓展，建立了公众参与的正式机制，倡导环境文化，树立生态文明价值观。

　　(四)经济全球化带来的新的环境挑战要求转型

　　经济全球化的本质是市场机制支配下的生产要素及其产品和服务的全球流动与重新配置。全球化进程中的环境恶化是经济全球化模式及其内在机制的某些缺陷所导致的结果。在经济全球化背景下，我国环境保护面临着来自世界的压力和挑战，同时，我国也对世界带来影响。因此，在全球化背景下，中国与世界之间出现了一些新的双向环境挑战，要有效应对这些挑战，仅仅依靠WTO规则和外交手段不能解决本质问题，中国必须调整国内环境与发展的战略关系，转变经济增长方式和贸易方式，以和平发展和绿色发展屹立于世界。

　　(五)以环境与政治关系为先导的战略转型已经出现

　　1972年我国尚处“文化大革命”时期，新中国第一代领导人在当时十分艰苦的情况下，启动了我国环境保护的进程。第二代领导人邓小平在拨乱反正的重要关头，开启了我国依法保护环境的进程。

　　进入上世纪90年代，第三代领导集体对环境与发展的关系有了较全面和系统的把握，把环境保护摆上了关系国家前途和命运的战略高度。在1996年第四次全国环境保护会议期间，江泽民同志做出了“保护环境的实质就是保护生产力”的科学论断，奠定了环境与发展协调发展的理论基础。在2001年建党八十周年大会上，江泽民同志系统描绘了中国特色的可持续发展道路，提出“要促进人和自然的协调与和谐，使人们在优美的生态环境中工作和生活。坚持实施可持续发展战略，正确处理经济发展同人口资源环境的关系，改善生态环境和美化生活环境，改善公共设施和社会福利设施。努力开创生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路”。2002年，江泽民同志又进一步提出“发展不仅要看经济增长指标，还要看人文指标、资源指标、环境指标”，使发展的内涵更加全面。

　　进入新世纪，以胡锦涛同志为核心的新一届中央领导集体，在继承和发展的基础上，创造性地提出了科学发展观、和谐社会和和平发展的重要

　　思想。将环境保护和经济社会发展纳入到一个有机的和统一的科学体系之中，体现出了推动环境与发展战略转 型的坚定的国家意志，并在理论认识、科学战略和具体措施等方面做好了充分准备。

　　三、环境与发展战略转型面临的挑战

　　我国在近20多年的环境与发展的矛盾冲突中艰难地迎来了战略转型，实现转型同样将是一个漫长和艰辛的过程，面临着一系列困难和挑战，例如:尚未意识到转型的到来，缺乏推动转型的社会氛围；经济增长方式保持较强的惯性，政府宏观调控的效力经常遭遇挑战；政府职能转变滞后，纵向和横向体制间的利益关系严重制约着环境责任的切实履行；环境保护的法律授权不足、体制地位不高、能力不够、有法不依、执法不严等问题。

　　四、推动环境与发展转型的一体化战略思考

　　从环境与发展关系的变化规律看，环境的变化不只是一个自然过程，而且是一个政治、经济和社会过程。一方面，有什么样的制度和体制框架，就会有什么样的物质生产方式，也就相应地产生一定的环境效果；另一方面，有什么样的环境状况，就会影响相应的制度、体制、经济发展方式和文化价值观。这一辩证关系既揭示了环境问题的政治、经济和社会根源，也反映了环境问题对这些方面的反作用。所以，罗马俱乐部称，当今的环境问题本身就是一个“世界问题复合体”。

　　要解决这样一个“世界问题复合体”，不从政治、经济、社会、文化及技术途径入手是难以奏效的。上世纪90年代，西方学者就曾提出，现代环境管理必须是管理社会、管理经济和管理环境变化的三维管理。世界各国的经验教训充分证明，如果仅仅依靠管理环境变化的方式，可能会改善一时一地的环境质量，但无法摆脱“先污染后治理”的道路，无法改变“头痛医头、脚痛医脚”的被动局面，无法从根本上和全局上改善环境和推进可持续发展。“三维环境管理”的思路与目前国际上倡导的一体化环境战略思想是一致的。“一体化”既强调了“综合”和“多管齐下”，即从改善政治、经济、社会、文化和技术等影响环境的各因素和途径入手，预防环境污染和生态破坏，也强调多种途径的统一协调和整体推进。

　　因此，要实现我国环境与发展关系的现实转型，必须采取一体化的环境保护战略。除了通常意义上的环境管理内容之外，一体化的环境战略还包括5个方面:在政治领域，国际上倡导建立“环境良治”，科学发展观就是中国最科学的环境良治理论、思想和指导原则。在目前国家环境保护意志坚定明确的情况下，我国的环境良治要在科学发展观的指导下，重点解决好绿色国民经济核算、干部政绩考核、中央与地方的利益关系及其环境保护责任等重大体制和制度改革等问题；在经济领域，约翰内斯堡世界可持续发展大会明确要求各国建立可持续生产模式，在我国就是转变经济增方式。转变经济增长方式既要大力发展循环经济、低碳经济等新的经济模式，也要通过产业政策特别是财税金融等宏观经济政策引导现有粗放经济活动的集约化和生态化改造；在社会领域，约翰内斯堡峰会同样要求各国建立可持续消费模式，在倡导适度、合理消费的同时，通过信息公开和维护公众环境权益等措施扩大和加强公众参与环保的广度和深度是我国环境保护管理社会途径的重要任务；在技术领域，其主要任务是研发和普及两类技术:一是环境污染治理和生态修复技术，二是低资源能源消耗、低污染排放和低碳等环境友好型生产技术；在文化领域，要倡导生态文明，建立环境文化，树立人与自然和谐相处的价值伦理；在以污染防治和生态保护与修复为核心的环境管理领域，解决“法律授权不足、体制地位不高、能力不够、有法不依、执法不严”问题是现阶段的主要任务。